[107] RELATÓRIO DE SISTEMATIZAÇÃO - AUTOR: Nelson Saule Júnior;
Ministério das Cidades, 2005.
POLÍTICAS PÚBLICAS
DE DESENVOLVIMENTO URBANO E DE REGIÕES METROPOLITANAS
Foto by Ronald Almeida: Cemitério São João Batista, Botafogo, Rio de Janeiro, RJ;
Cidades dos Vivos e dos Mortos, ago.2015
DOCUMENTOS ORIGINAIS ELABORADOS POR:
MINISTÉRIO DAS CIDADES
Programa
das Nações Unidas – [PNUD] UNDP
NPPP
– Projeto de Execução Nacional – Contrato de Serviço
PROJETO
BRA/00/019
RELATÓRIO
DE SISTEMATIZAÇÃO
de Estudos, Pesquisas, Legislações, Proposições
Legislativas sobre a Atuação e Cooperação da União com os Estados, Municípios,
Distrito Federal e Regiões Metropolitana sobre as
POLÍTICAS
DE DESENVOLVIMENTO URBANO
Autor:
Nelson Saule Júnior
Contrato
n° 2005/001020
Termo
de Referência n° 115796
Fonte Texto
Original: http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/04textos/relatsist.doc
Compilação
/ Edição especial [23 fevereiro 2007]: revisão_03-2015-09-03
Ronald de
Almeida Silva
Arquiteto – Planejador Urbano e Regional – CREA-RJ 21.900-D – CAU-BR
A.107.150-5
Secretário de estado Adjunto de Desenvolvimento Sustentável
Secretaria de Estado das Cidades e
do Desenvolvimento Sustentável do Maranhão
Nota do editor: As palavras entre [colchetes] não constam dos textos originais e foram acrescidos na presente compilação apenas para facilitar a
memorização e a localização de trechos e conteúdos considerados mais
relevantes.
Ministério
das Cidades
Programa
das Nações Unidas – UNDP
NPPP
– Projeto de Execução Nacional – Contrato de Serviço
PROJETO
BRA/00/019
Relatório de Sistematização de
Estudos, Pesquisas, Legislações, Proposições Legislativas sobre a Atuação e
Cooperação da União com os Estados, Municípios, Distrito Federal e Regiões
Metropolitana sobre as Políticas de Desenvolvimento Urbano.
Primeiro
Produto
Junho
de 2005
Nelson Saule Júnior
Contrato
n° 2005/001020
Termo
de Referência n° 115796
I - APRESENTAÇÃO
Esse relatório contém uma análise preliminar
sobre os assuntos que precisam ser tratados no âmbito institucional e legal
pela União para o estabelecimento de uma lei nacional que fixara normas para a cooperação entre os
entes federativos referente a política nacional de desenvolvimento
urbano, tendo por base o parágrafo único
do artigo 23 da Constituição Federal que dispõe sobre esta matéria.
Esta análise preliminar é feita
através de uma sistematização de estudos
e pareceres jurídicos sobre a organização da federação brasileira, sobre
os limites constitucionais da União com base
no pacto federativo para o estabelecimento das normas de cooperação entre os entes federativos , o tratamento
constitucional das regiões
metropolitanas, sobre os instrumentos legais de cooperação entre os entes
federativos em especial dos consórcios
públicos.
Para esta análise preliminar foi
feita uma sistematização das seguintes legislações e proposições de leis e
emendas constitucionais que versam sobre as formas de cooperação da União,
Estados Municípios, Distrito Federal, Organismos Regionais e Regiões
Metropolitanas referentes a assuntos relacionados com o desenvolvimento urbano:
Ø Lei 10.257/2001-
Estatuto da Cidade;
Ø Lei n°
11.107/2005 Dispõe sobre normas gerais
de contratação de consórcios púbicos;
Ø Lei n°
11.124/2005 Institui o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
(SNHIS) e cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS);
Ø Lei n°
11.079/2004 Dispõe sobre normas gerais de licitação e contratação de PPP - parcerias
público-privadas;
Ø Projeto de
Lei Federal n° 3.460/2004 Institui o Estatuto da Metrópole (autoria: Dep.
Walter Feldman);
Ø Projeto de
Lei Complementar n° 12/2003 Fixa normas para a cooperação entre a União e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios para a competência comum em relação
a proteger o meio ambiente (autoria: Dep. Sarney Filho);
Ø Projeto de
Lei Federal 5296/2005 Define as diretrizes para o saneamento básico e
disciplina o Sistema Nacional de Saneamento Ambiental – SISNASA;
Ø Projeto de
Lei Complementar n° 59 de 2004 – Dispõe sobre a criação da Superintendência do
Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE;
Ø Projeto de
Lei complementar 91/2003 – Dispõe sobre a criação da Superintendência do
Desenvolvimento da Amazônia SUDAM;
Ø Projeto de
Lei Complementar n ° 91 de 07 de junho
de 2004- Dispõe sobre a criação da
Superintendência de Desenvolvimento Sustentável do Centro – Oeste – SUDECO.
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LO
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Lei
10.257/2001-
Estatuto
da Cidade;
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2001
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Estatuto
da Cidade;
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PLC
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Projeto
de Lei complementar nº 91/2003 –
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2003
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Dispõe
sobre a criação da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia SUDAM;
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PLC
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Projeto
de Lei Complementar n° 12/2003
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2003
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Fixa
normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios para a competência comum em relação a proteger o meio ambiente
(autoria: Dep. Sarney Filho);
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PLC
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Projeto
de Lei Complementar n ° 91 de 07 de junho de 2004.
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2004
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Dispõe
sobre a criação da Superintendência de Desenvolvimento Sustentável do Centro
– Oeste – SUDECO
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PL
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Projeto
de Lei Complementar n° 59 de 2004
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2004
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Dispõe
sobre a criação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE;
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PLF
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Projeto
de Lei Federal n° 3.460/2004
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2004
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Institui
o Estatuto da Metrópole (autoria: Dep. Walter Feldman);
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LO
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Lei
Ordinária n° 11.079/2004
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2004
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Dispõe
sobre normas gerais de licitação e contratação de PPP - parcerias
público-privadas;
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PLF
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Projeto
de Lei Federal 5296/2005
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2005
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Define
as diretrizes para o saneamento básico e disciplina o Sistema Nacional de
Saneamento Ambiental – SISNASA;
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LO
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Lei
Ordinária n° 11.124/2005
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2005
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Institui
o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e cria o Fundo
Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS);
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LO
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Lei
Ordinária n° 11.107/2005
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2005
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Dispõe
sobre normas gerais de contratação de consórcios púbicos;
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Para esta análise preliminar foram também considerados os estudos, pesquisas,
seminários realizados a partir do
período da criação do Ministério das Cidades no ano de 2003 , que é o órgão
responsável na União pela política nacional de desenvolvimento urbano, que
versam sobre temas estratégicos relacionados as possibilidades de atuação e
cooperação da União com os Estados, Municípios, Distrito Federal e Regiões
Metropolitanas sobre o desenvolvimento urbano em especial:
Ø Cadernos do Ministério das Cidades
sobre a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano;
Ø Relatórios de Pesquisas sobre Gestão
Metropolitana e Consorciamentos Intermunicipais elaborados por Sergio de
Azevedo e Virginia Rennó dos M. Guia;
Ø Artigo sobre Federalismo e Relações
Intergovernamentais: os Consórcios
Públicos como instrumento de cooperação Federativa de Rosani Evangelista da
Cunha;
Ø Estudos elaborados pelo Observatório das Metrópoles sobre Regiões
Metropolitanas (identificação dos espaços metropolitanos e construção de
tipologias), Proposta de Tipologias das
Cidades Brasileiras – Relatório Preliminar elaborado pela FASE – Recife
tendo como consultores Tânia Bacelar de Araújo e Ana Cristina Fernandes;
Ø Nota Técnica sobre Conceito da Cidade elaborado por Arlete
Moysés Rodrigues.
Também foram considerados para esta
sistematização os temas abordados nos Seminários realizados sobre a QUESTÃO METROPOLITANA como o promovido
na Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior da Câmara dos Deputados.
II)
QUESTÕES ESTRATÉGICAS PARA A ATUAÇÃO E COOPERAÇÃO DA UNIÃO COM OS ENTES FEDERATIVOS NA POLÍTICA
NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO
Para definir o campo de atuação da
União para o estabelecimento das normas
de cooperação entre os entes federativos na política nacional de
desenvolvimento urbano, os estudos , pesquisas e seminários que foram
consultados nos apresentam as seguintes questões que precisam ser consideradas
como questões estratégicas para a
promoção desta política nos termos da Constituição Federal e do Estatuto da
Cidade:
1. Necessidade de dar eficácia aos
seguintes dispositivos constitucionais voltados a implementação de uma
Federação de Cooperação:
·
Art.
21, incisos IX e XX, trata da política nacional de desenvolvimento urbano, outorgando à União a competência para o
estabelecimento de diretrizes para o desenvolvimento urbano e da elaboração dos
planos nacionais e regionais de
ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social
·
Art.
22, que trata das competências da União que poderiam ser delegadas aos Estados.
·
art.
23, parágrafo único, que trata das competências comuns entre União, Estados e
Municípios, especialmente, sobre a cooperação nos programas urbanos de
habitação, saneamento e transporte.
·
Artigo
25 §° 3 que trata da competência dos
estados para criar e organizar as regiões metropolitanas, aglomerados urbanos,
e microrregioes
·
art.
43, que trata das unidades federais administrativas por regiões
2. Falta de relações solidárias e de
cooperação entre os entes federativos, e
regiões metropolitanas, bem como a existência de elevado grau de competição e
conflitos no campo legislativo, administrativo , tributário, e financeiro;
Necessidade de articulação e diálogo
entre Municípios, Estados, Governo Federal, Caixa Econômica Federal, BNDS e
Ministério das Cidades: formatação de um modus operandi para tratar os
problemas comuns da federação. Além disso, a necessidade de uma ação
intergovernamental cooperada entre os entes federados fica clara, tanto na
formação de municípios em regiões metropolitanas, como no desmembramento e
criação de novos municípios.
Pode-se pensar em um Protocolo de
Cooperação Federativa, um Fórum de negociação que crie uma agenda compartilhada
entre atores institucionais estatais, econômicos e sociais. È também
imprescindível a formatação de um espaço de troca de experiências entre os
municípios sobre as ações exitosas na condução de questões sociais.
Esse modus operandi passa pela
reflexão sobre o significado da forma federativa, que passa necessariamente
pela conciliação de dois movimentos aparentemente contraditórios: a autonomia e
a cooperação. A afirmação da autonomia implica um tensionamento da aliança,
enquanto a explicitação e o fortalecimento da cooperação pode representar um
recuo da cooperação.
3. Elevado número de Municípios que não
tem viabilidade econômica e baixa arrecadação e que dependem de transferência
de verbas federais para desempenhar suas funções essenciais, sem contar que 73%
dos Municípios contém no máximo 20 mil habitantes e 20% da população
brasileira.
Inexistência de vinculação da
política nacional e regional de desenvolvimento urbano para a divisão política
e administrativa do território brasileiro , mediante a criação e organização de Municípios, unidades
regionais federais (regiões e territórios), unidades regionais administrativas
estaduais ( regiões metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões.
4. Aumento do número de regiões
metropolitanas nos Estados com órgãos de gestão sem capacidade política,
administrativa e financeira para exercer as funções de interesse comum. Falta
de critérios e diretrizes nacionais para a criação e organização de regiões
metropolitanas como potencialize estas unidades administrativas estaduais para
a promoção das política nacional e regionais de desenvolvimento urbano
No Brasil, as iniciativas de reforma
das dimensões macropolíticas regulatórias trabalham em pouca medida a questão
metropolitana. Isso porque, a delimitação de um espaço de ação metropolitana
exige uma revisão das prerrogativas dos Municípios e Estados. Além disso, a
dimensão metropolitana exige um trabalho que ultrapassa a soma dos problemas
locais, e, ao mesmo tempo, pensar políticas que não apenas coordenem ações, mas
redistribuam recursos entre as áreas que compõem a realidade metropolitana.
A região metropolitana é um gancho
para trabalhar a questão da prestação distributiva dos serviços urbanos, pois
há um forte descompasso entre a disponibilidade de serviços nas capitais,
extremamente centralizada, e a carência de serviços nas cidades do entorno de uma
região metropolitana. Mas a dimensão metropolitana exige um trabalho que
ultrapassa a soma dos problemas locais, e, ao mesmo tempo, pensar políticas que
não apenas coordenem ações, mas redistribuam recursos entre as áreas que
compõem a realidade metropolitana.
5. Iniciativas de Grupos de
Municípios para desenvolver formas de cooperação para tratar de assuntos de
interesse comum como os consórcios e Fóruns. Na política de associação e
cooperação entre Municípios, Estados e União se destaca como um instrumento que
poderá gerar impactos positivos os consórcios públicos
.
7. Uma parcela significativa do
território brasileiro (aproximadamente 22%) ser um território étnico ocupado
por 218 nações indígenas, no qual 60.59% das 593 terras indígenas já foram
demarcadas ou homologadas ( Dados do Instituto Sócio Ambiental).
III)
ASPECTOS JURÍDICOS SOBRE AS POSSIBILIDADES NA FEDERAÇÃO BRASILEIRA DE COOPERAÇÃO ENTRE A UNIÃO E OS DEMAIS ENTES
DA FEDERAÇÃO SOBRE O DESENVOLVIMENTO
URBANO
1.
Características dos Entes Federativos pela Constituição Federal de 1988
A primeira
característica sobre a União
, Estados-membros, Municípios, Distrito Federal como entes federativos não
serem soberanos mas são reciprocamente autônomos. Quem é soberano é o Estado
Federado, de acordo com a Constituição. entes da federação são autônomos,
detendo capacidade de auto-organização, auto-governo e auto-administração,
respeitando os princípios da Constituição.[1]
Artigo 1º, CF/88: A República
Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios
e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático
de Direito.
JOSÉ AFONSO DA SILVA[2]
explica que “o modo de exercício do poder político em função do território dá
origem ao conceito de forma de Estado”. Para o jurista “quando se fala em federalismo, em Direito Constitucional ,
quer-se referir a uma forma de Estado, denominada federação ou Estado federal,
caracterizada pela união de
coletividades públicas dotadas de autonomia político-constitucional, autonomia
federativa [3]”.
Deste modo, percebe-se que a União
assume duas figuras. De um lado, a “associação dos entes federados” e de outro o ente membro da federação. Os
Estados-Membros, Municípios e Distrito Federal assumem apenas a figura de
componentes da federação.
Alexandre de Moraes ao tratar do
federalismo retrata a concepção de Dalmo de Abreu Dallari sobre o federalismo: é uma aliança ou união de Estados, baseada em uma Constituição
onde os Estados que ingressam na federação perdem sua soberania no momento do
ingresso, preservando, contudo, uma autonomia política limitada”.[4]
Deste modo, é possível formular o
conceito do princípio federativo, o qual caracteriza a essência de um pacto
entre os membros da federação, que de acordo com a doutrinadora CARMEM LÚCIA
ANTUNES ROCHA[5]
é composto por três princípios: “a) da
soberania nacional e autonomias locais das entidades componentes do Estado; b)
pela repartição de competências entre essas entidades, o que assegura a sua
personalização política e o âmbito de competência autonômica exclusiva de cada
qual; e c) pela participação de todas elas na formação da vontade nacional”.
De acordo com o conteúdo dos
princípios que informam o pacto
federativo, fica claro que entre os componentes da federação não há que se
falar em relação de supremacia, hierarquia, mas em uma relação de coordenação.
É justamente, o que está previsto no artigo 19 da Constituição Federal como
comportamento proibido a ser desempenhado entre os membros da federação. O
inciso I do artigo 19, diz ser vedado entre União, Estados, Distrito Federal e
Municípios a criação de preferências entre si.
Isto significa dizer, que a União
não pode por sua vontade invadir as esferas de competência dos Estados, pois
segundo esta regra constitucional, deve existir entre os membros da federação
respeito recíproco às esferas próprias de competências titularizadas por cada
um. Os entes são capazes de auto-organizarem-se, sendo que para esta missão
possuem competências legislativas e administrativas próprias, que não guardem
entre si relação de subordinação.
2.
Federalismo e Descentralização
O sistema federativo brasileiro
revigorou-se, surgindo de forma inovadora, na medida em que elegeu o município
como pessoa jurídica de direito público interno, ao lado da União, Estados e
Distrito Federal, todos autônomos, integrantes da organização
político-administrativa da República Federativa do Brasil. Nesse sentido, à luz
dos ensinamentos de HELY LOPES MEIRELLES: “O Município brasileiro é entidade estatal
integrante da Federação, e essa integração é uma peculiaridade nacional,
sendo que em nenhuma outra nação se encontra o Município constitucionalmente
reconhecido como peça do regime federativo”[6].
Distinção entre os conceitos
jurídicos de Descentralização e Desconcentração:
Centralização
e Descentralização:
A distinção entre os dois conceitos foi bem explicada por Carmem Lúcia Antunes
Rocha[7]
da seguinte forma: “O Poder Político
caracteriza-se por ser uno e indivisível, mas as suas manifestações são plurais
e podem emanar de um único centro ou de uma pluralidade deles. A dispersão do
exercício do Poder Político do centro para a periferia permite a ocorrência da
descentralização política, que se contrapõe à retenção dele num único núcleo,
quando, então, se tem a centralização política”. A autora continua sua
exposição e acrescenta: “Centralizar é
constituir um único centro de decisões, unificar-se o núcleo de tomada de
decisões do poder, fixando-se nele o conjunto das competências que poderiam ser
fragmentadas ou dispersas em vários centros políticos ou administrativos,
dependendo do objeto da organização cuidada. O que marca, pois, o conceito de
descentralização é a idéia de uma estrutura plural de exercício do poder
político, o que conduz a uma ordem jurídica única, mas pluralista, vez que a
manifestação política no Estado se dá por excelência, pela capacidade de criar
o Direito e organizar as instituições políticas segundo o sistema jurídico
positivado. Assim, a descentralização política define uma pluralidade de ordens
jurídicas ordenando-se e coordenando-se numa estrutura total, conformada por
ordens jurídicas parciais acopladas harmoniosa e complementarmente”.
A
palavra chave que poderia caracterizar a descentralização é segundo Carmem
Lúcia Antunes Rocha “unidade na
pluralidade”. A autora explica que unidade é a unidade total da ordem
jurídica nacional que é composta, coordenada, harmonizada através da
sistematização das diversas ordenas jurídicas internas que se acoplam e formam
uma única e que mantêm, nessa unidade sistêmica nacional, um movimento
equilibrado em sua aplicação. A unidade é a Constituição Nacional, sendo as
ordens jurídicas parciais as Constituições Estaduais e Leis Orgânicas
Municipais. Neste mesmo sentido, a doutrinadora destaca que atualmente a
Doutrina do Direito Constitucional enfatiza a consagração da idéia de busca de
equilíbrio na combinação sistematizada de ordens jurídicas parciais, que
conciliem os aspectos a serem resguardados nas autonomias locais com os
interesses nacionais.
A
descentralização política ocorre quando o ente descentralizado exerce
atribuições próprias que não decorrem do ente central, como no caso da
Federação. A autora destaca que cada um dos entes federados titulariza
competência legislativa própria que não decorre da União nem a ela se
subordina, mas encontra seu fundamento na Constituição Federal. A própria
atividade jurídica que exercem não configura delegação do governo central, pois
estes titularizam de modo original.
Por
sua vez na descentralização administrativa as atribuições exercidas pelos entes
descentralizados são decorrentes do valor jurídico atribuído pela ordem central
e não decorre da Constituição Federal. Trata-se da descentralização
característica dos Estados Unitários. Neste caso, há um centro único de poder
do qual se destacam com relação de subordinação os poderes das pessoas
jurídicas locais.
Desconcentração:
Mais uma vez utilizaremos os conceitos da
doutrinadora MARIA SYLVIA ZANELLA DI
PIETRO para explicitar o sentido de desconcentração: “distribuição interna de competências, ou seja, uma distribuição de
competências dentro da mesma pessoa jurídica; sabe-se que a Administração
Pública é organizada hierarquicamente, como se fosse uma pirâmide em cujo ápice
se situa o Chefe do Poder Executivo. As atribuições administrativas são
outorgadas aos vários órgãos que compõem
a hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e subordinação entre uns e
outros. Isso é feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um
volume grande de atribuições, para permitir seu mais adequado e racional
desempenho. A desconcentração liga-se à hierarquia”.
Descentralização
e Desconcentração: Diante
do que foi exposto, é possível sinteticamente formular os seguintes conceitos:
Descentralização:
Pressupõe a
existência de várias pessoas jurídicas de direito público interno. No caso do
sistema federativo, a doutrina utiliza o conceito de descentralização política
caracterizada pela titularidade de competência legislativa própria por cada
membros do pacto federativo, o que gera ordenamentos jurídicos parciais
oriundos da Constituição Federal, ordem jurídica que engloba a União destes
membros federativos. Em outras palavras, trata-se da capacidade legislativa que
cada ente pertencente à federação possui para inovar seus próprios sistemas
jurídicos sem sofrerem restrições da União de todos eles, pois o centro de
atribuições desta capacidade legislativa é derivado da Constituição Federal.
Desconcentração:
Pressupõe a
existência de uma pessoa jurídica e significa uma distribuição interna de
tarefas operacionalizada dentro desta pessoa jurídica, criando vários órgãos os
quais titularizaram as funções distribuídas. A desconcentração não implica em distribuição
de competência legislativa, mas propriamente de divisão de funções para
facilitar o funcionamento da pessoa jurídica que sofre este processo. Aquele
que recebe as funções mantém uma relação hierárquica com o centro das funções
distribuídas. Trata-se de um conceito relacionado à divisão de funções no
âmbito Administrativo da pessoa jurídica e nada tem a ver com a questão de
divisão de poder político, que está intimamente ligado à idéia de capacidade de
produzir suas próprias leis.
3. Federalismo Cooperativo (ou Assimétrico) e
Federalismo de Regiões
A doutrina, ao estudar as formas de
desempenho das competências administrativas (execução de tarefas) e de
recursos, enfatiza a idéia associativa entre o ente central e os parciais. Isto
significa dizer, que é preciso alcançar um equilíbrio entre as tarefas e
recursos atribuídos pela Constituição Federal para que cada membro da Federação
consiga preservar a figura do pacto federativo.
Neste sentido, DIRCÊO TORRECILLAS
RAMOS[8]:
explica que ocorrendo um desequilíbrio entre as obrigações e os meios
financeiros, há uma “crise de sobrecarga” que é capaz de ameaçar de forma grave
a manutenção da União entre os entes. Assim, como forma de manter este pacto, é
necessário um balanceamento geográfico do tamanho do Estado, da riqueza da
população. Caso um sistema federativo seja desequilibrado, como é o caso do
Brasil, surge a necessidade da correção da crise de sobrecarga, através da
busca do equilíbrio e cooperação entre os entes. Trata-se do fenômeno cooperativo,
cuja origem é explicada pelo autor da seguinte forma: “ O federalismo contemporâneo distingue-se pela cooperação que
intensificou a ajuda federal aos Estados sob a forma de programas e convênios.
A associação das partes componentes está na origem do Estado Federal, tornando
inseparáveis as idéias de união, aliança e cooperação. Uma de suas
características é a solidariedade que envolve permanentes contatos entre a
comunidade central e as comunidades parciais. Após a Primeira Guerra Mundial, o
ideal é coordenar as duas esferas, sob a orientação da União. Ocorre uma
repartição horizontal de competências e uma partilha de tributos”.
Baseado no princípio cooperativo,
DIRCEO TORRECILLAS RAMOS enumera um conjunto de arranjos que possibilitam a
correção dos desequilíbrios federativos, denominado federalismo Assimétrico.
Dentro deste entendimento, o federalismo assimétrico apresentaria dois arranjos
característicos: a) busca do equilíbrio seria alcançada por meio de divisões
regionais, por grupos de Estados e b) pela divisão de tributos.
De acordo com este entendimento, o
federalismo cooperativo (assimétrico) está presente nos seguintes comandos da
Constituição Federal:
a)
Estabelecimento de órgãos regionais de desenvolvimento formados pelos Estados,
nos termos do artigo 43 da CF;
b)
Regiões Metropolitanas formadas pelos Municípios, nos Estados-Membros, de
acordo com o artigo 25, §3◦ CF;
c)
Repartição tributária de impostos federais e de impostos estaduais,
beneficiando Estados e Municípios, mediante atribuições de percentuais da
arrecadação dos impostos que se tornaram objeto da repartição, por força dos
artigos 43, §2◦, 151, 155;
d)
Competências Administrativas Comuns, de acordo com o artigo 23, parágrafo único
da Constituição Federal.
O
federalismo cooperativo contemporâneo firma-se nas relações de colaboração. Seu
objetivo é estimular a ação conjunta da União e dos Estados-membros, que atuam
como parceiros na solução dos problemas sociais e econômicos.
De outro lado, existem
doutrinadores, mais precisamente PAULO BONAVIDES, que discorda que entre os
entes de nosso sistema federativo exista uma cooperação. Na realidade,
estaríamos diante de um federalismo de regiões.
Trata-se de um fenômeno oriundo do
Estado Intervencionista, adotado no Brasil a partir de 1930, que tinha como
propósito de corrigir as distorções do Estado Liberal, dentre elas as falhas
ocorridas no processo de industrialização, que deixaram profundas seqüelas no
espaço urbano. A adoção do Planejamento, um dos instrumentos intervencionistas,
possibilitou a formação de regiões, tanto em nível federal (Sudene, Sudesul,
Sudam, etc...) quanto em nível estadual (regiões metropolitanas) as quais
procuravam corrigir os desequilíbrios vivenciados pelas esferas federativas no
que tange ao planejamento urbano.
Para PAULO BONAVIDES embora o anseio
do constituinte fosse o federalismo cooperativo, na prática verifica-se a
concentração por parte da União de inúmeras competências, tendo os Estados e
Municípios como súditos. Em vista disso, talvez seja a indignação de BONAVIDES[9]
pelo atual modelo federalista no Brasil quando assevera que o "chamado
"federalismo cooperativo" tem sido uma palavra amena e
esperançosa, de emprego habitual pelos publicistas que ainda acreditam
comodamente na sobrevivência do velho federalismo dualista, batizando como
outro nome, posto que esteja a encobrir realidade nova. Mas não se trata de dar
nome novo a realidades extintas. Urge primeiro reconhecer o desaparecimento da
velha ordem federativa, esteada no binômio Estado autônomo e poder federal. Com
efeito, a intervenção econômica da União, já institucionalizada, cassou
praticamente a autonomia dos Estados, desfazendo a ilusão que publicistas de
boa-fé e inocência vêm desde muito acalentando, mercê de um eufemismo corrente – o "federalismo cooperativo",
expressão confortável, mas ingênua e nem sempre bem-arrazoada, com que se busca
dissimular a verdade rude da morte do federalismo das autonomias estaduais[10].
Tal
entendimento acredita que ao federalismo cooperativo atual de nossa
Constituição há de suceder, um federalismo plenamente exeqüível que denominam
‘Federalismo das Regiões’. Caso contrário o que se teme é que, debaixo da capa
do "federalismo cooperativo", se reproduza a cultura do Estado
Unitário monolítico, desenvolvimentista, tecnocrático, autoritário,
superintendente dos objetivos econômicos permanentes, que nada deixaria ocioso
ou autônomo às esferas intermediárias.
É
preciso ressalvar que o autor não defende a eliminação das autonomias dos
Estados-Membros e dos Municípios, mas ao contrário, o fortalecimento destes
entes com a adição da autonomia regional, que poderia regenerar o sistema
federativo, colocando termo à crise oriundas das forças centralizadoras da
União, geradas por tradição de governos autoritários[11].
O
doutrinador, em sua obra Curso de Direito Constitucional, afirma que a
Constituição Federal de 1988, ao adotar a “constitucionalização administrativa
das regiões”, de forma tímida passou a adotar um federalismo de inspiração
regional, caracterizado pela presença e participação ativa de entes regionais
no quadro geral das competências autônomas com feição política. Afirma o
renomado jurista: “Uma estreita porta
nessa direção se abriu, por obra da Constituinte de 1988, ao promulgar uma
Constituição onde as Regiões já aparecem formalmente reconhecidas em termos
administrativos pelo texto constitucional, que sobre elas dispõe de maneira
ainda tímida e relutante em face da importância política, faticamente assumida,
desde muito, em nossa comunhão federativa”.
O
autor refere-se ao artigo 43, pertencente à Seção do Capítulo IV que trata
sobre a Administração Pública. No entanto, o autor ressalva, que o federalismo
de região foi recepcionado de forma estritamente administrativa, pois a região
ainda não é considerada ente político, não titulariza o mesmo “status” do
Estado-Membro e do Município na Federação.
É
interessante apontar do ponto de vista da adoção pela Constituição Federal do
Federalismo Cooperativo, o conteúdo do que discutido na Assembléia Nacional
Constituinte em 22 de agosto de 1987 pelo então Deputado do PFL da BA, Waldec
Órnelas[12].
Na ocasião o deputado desenvolvia uma defesa para a tese da descentralização e
apontava para a não adoção do
federalismo regional: “A descentralização
tem ainda uma outra vertente, de caráter eminentemente inovador em termos
constitucionais, mas que, com cristalina transparência, a realidade
sócio-econômica e físico-territorial do País nos impõe: a questão regional.
Vejo as macrorregiões como unidades de desconcentração administrativa da União,
tal como está no artigo 71 do Projeto de Constituição, não como unidades
políticas. Não me incluo entre os que apregoam o “federalismo regional”, por
considerá-la uma tese prematura em relação à própria consciência regional.
Somos aliados na luta pela descentralização”.
O
deputado continua seu discurso enfatizando o federalismo cooperativo: “Constituintes de 1987 acredito não ser
exagero afirmar que esta Constituição não estará completa se dela não constar
norma específica afirmando que as regiões constituem entidades territoriais de
desconcentração da União, que deve ter sempre em consideração a heterogeneidade
física, econômica, cultural e social do País e atuar objetivando adequado
ordenamento territorial, com vistas à correção dos desequilíbrios inter e
infra-regionais de desenvolvimento. Mas não estão apenas nestes âmbitos as
questões que afetam a integridade e o processo de desenvolvimento da Nação. Há
que se preservar também o equilíbrio da Federação em nível horizontal,
evitando-se consagrar no texto constitucional situações que possam permitir a
concentração de poderes em uma ou várias unidades do mesmo nível me relação às
demais”.
A existência de uma federação
significa reconhecimento de interesses comuns e indissociáveis. A autonomia de
cada ente federativo conduz à afirmação de interesses próprios insuprimíveis.
Logo se vê que toda organização federativa envolve um complexo problema de
composição e harmonização de interesses nacionais e locais.
Vemos,
diante do exposto, que a estrutura federativa do estado não pode importar a
vedação à integração e à associação entre entes federados, ainda
(especialmente) quando tal se traduza no surgimento de organizações
administrativas dotadas de autonomia subjetiva. A cooperação entre entes
federados é indispensável para a ampliação administrativa do estado brasileiro.
O princípio federativo não se opõe, antes exige colaboração dessa ordem.
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4. Interpretações do parágrafo único do
artigo 23 da Constituição Federal
Artigo
23, parágrafo único: Lei complementar fixará normas para a cooperação entre
União, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar no âmbito nacional.
4.1)
Abrangência da Lei de Cooperação
A Constituição Federal estabeleceu
nos artigos 23 e 24 as competências comuns, divididas, respectivamente, em
administrativas e legislativas. Em relação às administrativas, o artigo 23
prevê tarefas, segundo afirma Fernanda Dias Menezes[13]
cujo cumprimento a todos deve incumbir, por isso voltadas à defesa de valores
que, sem o concurso da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal, o constituinte entendeu que não poderiam ser adequadamente
preservados.
Por sua vez, no que tange às
competências legislativas concorrentes, o artigo 24 autoriza a União, Estados e
Distrito Federal a legislarem sobre as matérias que o artigo enumera,
permitindo que a União estabeleça as normas gerais sobre o assunto e os Estados
e Municípios possam suplementar a legislação, nos termos dos parágrafos do
supracitado artigo.
É importante ressaltar, que embora o
artigo não indique os Municípios entre os titulares da competência legislativa
concorrente, não ficaram eles privados deste exercício. Isto porque a
competência foi deslocada para o incisos I e
II do artigo 30, possibilitando o Município legislar sobre assuntos de
interesse local e suplementar a
legislação federal e estadual no que couber.
A técnica de exercício da
competência comum, concorrente entre os entes obedece ao critério de repartição
vertical, o que não autoriza a concluir que exista neste exercício uma
hierarquização, um predomínio de interesses de um entre federado em relação a
outro.
De acordo, com o disposto na
legislação concorrente, a doutrina constitucional distingue duas técnicas de
exercício de competência[14].
A cumulativa ocorre sempre que inexistir limites prévios para o exercício da
competência, por parte de um ente, seja a União, Estado-membro e a
não-cumulativa, também denominada repartição vertical de competência, ocorre
dentro de um mesmo campo material de competência e reserva um nível superior ao
ente federativo União, responsável por fixar os princípios e normas gerais,
deixando para os Estados-Membros a complementação da legislação. No caso do artigo
24, foi adotada a competência não cumulativa, conforme a leitura dos parágrafos
do mencionado dispositivo legal.
Os parágrafos do artigo determinam
que a União deverá estabelecer normas gerais a respeito das matérias indicadas
nos artigos, enquanto os Estados Membros, DF e até mesmo os Municípios (artigo
30, II) especificar as matérias, através da competência suplementar.
No campo da competência suplementar,
os Estados Membros e DF podem exercitar as competências complementares e
supletivas. De acordo com o § 3◦, é preciso existir previamente lei federal a
ser especificada, complementada pelos entes, enquanto pelo §4◦ em razão da
inércia da União no exercício das leis gerais, os Estados temporariamente
exercerão competência plena tanto para editarem normas de caráter geral, quanto
para normas de caráter específico.
Para PAULO
AFFONSO LEME MACHADO[15]
explica o artigo 23 em matéria de competência ambiental, acentuando que as
regras da competência administrativa não obedecem ao modelo de verticalização
legislativo do artigo 24, senão vejamos: “A
competência dos Estados para legislar, quando a União já editou uma norma
geral, pressupõe uma obediência à norma federal, se editada de acordo com a
Constituição Federal. Situa-se no campo da hierarquia das normas e faz parte de
um sistema chamado de “fidelidade federal”. Não é a mesma situação perante a
implementação administrativa da lei (artigo 23, CF), onde não há hierarquia na
atuação das diferentes administrações públicas. A administração pública federal
ambiental não está num plano hierárquico superior ao da administração pública
ambiental estadual, nem esta situa-se em plano superior ao da administração
pública ambiental municipal. Os Estados, ao implementar a sua própria
legislação ambiental, ou quando executam as normas gerais da União, não estão
sujeitos ao poder revisional ou homologatório da União. Esse controle só pode
ser feito pela União através de ação judicial, procurando anular ato
administrativo estadual acusado de invasão da competência federal ou descumprimento
das normas gerais federais. Não se pode negar que o controle efetivo da
implementação das normas gerais federais pelos Estados é uma tarefa difícil,
dado o número de questões abrangidas e a vastidão do território nacional”.s
Quanto a dimensão da cooperação
entre entes federativos de que trata o parágrafo único do artigo 23, à luz dos ensinamentos de CELSO BASTOS[16]:
“Nosso sistema atual pode ser chamado de Federalismo
Cooperativo. O Federalismo Cooperativo é aquele onde níveis de governo não
se chocam pelas suas competências, mas ao contrário, se unem, dentro de suas
respectivas atribuições, para resolver os problemas da administração
pública.
Essa fórmula de relacionamento foi almejada pelo
constituinte de 1988, ao instituir no art. 23, parágrafo único:“Lei
complementar fixará normas para a cooperação entre União, e os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar no âmbito nacional.”.
Segundo BASTOS o legislador
especificou nos incisos I a XII todas as matérias de competência comum, para ao
final, deixar expresso, que todos os níveis do Governo deverão utilizá-las
cooperando com os demais, para o equilíbrio do desenvolvimento.
Caracterizando assim, o federalismo cooperativo na Constituição em vigor.
Já segundo DALMO DALLARI[17],
a cooperação entre os entes federativos não se restringe às matérias que lhes
são comuns:
“A
expressão ‘normas para a cooperação’, que figura no parágrafo único do artigo
23 da Constituição, tem o sentido de diretrizes ou normas gerais, não
estando vinculada à enumeração das atribuições de competência comum.
Porque o tema geral do artigo era a ação conjunta da União, Estados e
Municípios o constituinte entendeu que aquele era o momento para acentuar a
necessidade e conveniência de cooperação, no espírito do federalismo
cooperativo. Mas a intenção de manter viva a lembrança da necessidade de
uma lei espécie, não vinculada às atribuições referidas naquele artigo fica
evidente pela simples leitura do mencionado parágrafo único,onde está expresso
que serão fixadas normas para a cooperação, ‘tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional’. Esses objetivos são muito
mais amplos do que o conjunto de atribuições expresso no artigo 23.”
2.2)
Papel dos entes federados na Promoção do Desenvolvimento Urbano
A União com base no artigo 21, IX e
XX tem como principais competências:
- instituir os Planos Nacionais e Regionais de Ordenação dos Territórios e de
Desenvolvimento Econômico e social
-estabelecer as diretrizes gerais de
desenvolvimento urbano, habitação e saneamento básico e transporte urbano.
Referente a competência legislativa
a União tem competência concorrente nos termos do artigo 24 para legislar sobre
direito urbanístico e meio ambiente
-
Ao Estado é dado o poder de mediante
lei complementar instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões nos termos do artigo 25 da C. F e tem a competência concorrente
para legislar sobre direito urbanístico e meio ambiente. São reservadas aos
Estados as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição Federal.
Ao município é repassada a
responsabilidade de realizar a política do desenvolvimento urbano, que deverá
ser realizado através de um plano diretor, que deve definir a função social da
propriedade e regulamentar, instrumentos que combatam a subutilização ou não
utilização do adequado aproveitamento do solo.
FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA
sustenta que o exercício da competência administrativa disposta no artigo 23,
sobretudo, em seu parágrafo único está intimamente relacionado à lógica da
verticalidade disposta no artigo 24. Ressalte-se que não se trata de
hierarquia, mas de uma relação de
cooperação entre os entes federativos, coordenada pelas normas gerais da União.
A doutrinadora ao interpretar o
sentido da lei complementar que fixará normas de cooperação entre os membros da
federação, sustenta este entendimento da seguinte forma: “Mas o fato é que a lei
complementar de que se espera a orientação sobre a forma concertada de atuação
das entidades federativas não poderá desatender as regras constitucionais de repartição de
competência que, estas sim, efetivamente comandam e limitam a colaboração na
espécie. Referimo-nos, em
particular, às regras de competência legislativa pelas quais se haverá de
pautar a regulamentação normativa, que é pressuposto para o exercício das
competências materiais comuns. Ora, essas regras sinalizam, no caso, para a preponderância
da União”.
Com base neste raciocínio, a célebre
doutrinadora interpreta a competência para instituir diretrizes para o
desenvolvimento urbano. Apesar do inciso IX do artigo 23 determinar ser
competência material comum a ser desenvolvida entre os três entes federados, o
artigo 21, inciso XX, o qual instituiu como competência privativa da União o
estabelecimento das diretrizes para o desenvolvimento urbano.
Por este entendimento doutrinário, a Lei Complementar que disporá sobre o
exercício da competência para promoção de programas de construção de moradia e
melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico não poderá
desrespeitar as regras estabelecidas como competência privativa pela União no
que toca ao desenvolvimento urbano. Assim, a União por estas regras
editadas em nome da competência privativa orienta o exercício das competências
dos outros entes. Trata-se de uma cooperação realizada de forma coordenada pela
União, nos dizeres de Anna Cândida da Cunha Ferraz[18],
citada por Fernanda Dias Menezes de Almeida:
“O princípio que rege essa partilha (de
competências comuns) é o da coordenação e cooperação, entre as entidades
políticas sob a égide da legislação federal”.
3. REGIÕES ADMINISTRATIVAS FEDERAIS
3.1 Unidades Regionais
Art. 43, CF/88 Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um
mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução
das desigualdades regionais.
Parágrafo 1◦ Lei Complementar
disporá sobre: I- as condições para integração de regiões em desenvolvimento;
II- a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, os
planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico
e social, aprovado juntamente com estes.
Através deste artigo a Constituição
Federal introduziu as regiões como composição administrativa e não política,
pois não podem legislar por si mesmas.
CARMEM LÚCIA ROCHA ANTUNES[19]
explica que a articulação mencionada no dispositivo constitucional tem como
objetivo e efeitos a administração dos interesses públicos no complexo eleito
para uma ação federal articulada. Nos dizeres da doutrinadora: “Cuida-se, portanto, de atividade
administrativa, a dizer, de gestão de serviços e interesses públicos que, na
espécie, sejam melhor prestados tomando-se o complexo regional e não cada
entidade federada ou grupos separados de Municípios.
A autora esclarece a pretensão do
Constituinte ao prever tal artigo: “O que
se pretende com essa forma de administração regionalizada e organizada com
vistas ao desenvolvimento e à redução de desigualdades regionais é, na verdade,
a criação de órgãos administrativos federais, com ação territorial delimitado e
objeto específico e limitado. A referência a “organismos regionais” indica a
possibilidade de criação de órgãos administrativos federais, cuja competência
seja exatamente execução dos planos regionais”.
Contudo a autora ressalva em seus
comentários que não foi adotada a tese do federalismo de regiões, pois a
organização deste artigo só passa pelos aspectos administrativos, através da
organização das regiões no sentido de uma ação cooperativa e conjugada dos
interesses nacionais, priorizando o desenvolvimento regional, preocupação
contida em várias dispositivos constitucionais, dentre eles: artigo 165,
parágrafo 1◦ e 174, parágrafo 1◦ da Constituição
Federal.
Na realidade, a autora conclui que
as regiões nos termos Constitucionais são organizações meramente
administrativas, não se constituindo em entidades, não compondo a federação
como pessoas autônomas, não se dotando, portanto, de capacidade para criar o
Direito.
3.2 Territórios Federais
De acordo com o artigo 33 da Constituição Federal , cabe a União mediante
lei dispor da organização administrativa e judiciária dos territórios que
poderão ser divididos em
municípios. Os territórios federais são unidades
administrativas que podem ser criados pela União que terá um Governador nomeado
e uma Câmara Territorial.
Existe por porte de organizações de populações indígenas a reivindicação
dos territórios indígenas demarcados pela União sejam transformados em
territórios federais de modo a conferi autonomia administrativa e judiciária
para as comunidades indígenas em
seus território étinicos.
4. Tratamento das Regiões Metropolitanas
Artigo
25, parágrafo 3º, CF/88 - Os Estados poderão, mediante lei complementar,
instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões,
constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a
organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse
comum.
4.1) Fundamento e conceito das Regiões
Metropolitanas:
O crescimento urbano desordenado
expandiu seus limites para além das cidades,
determinando no século XX o surgimento de regiões metropolitanas.
Segundo EROS ROBERTO GRAU[20]
“tal
processo de crescimento se manifesta de tal modo que em torno de determinados
núcleos urbanos outros vão se agregando, integrando-se a ponto de comporem
novas realidades urbanas. Assim, as várias unidades formaram um aglomerado
único, tecido de relações e interações mútuas que transformaram todo o conjunto
em um sistema sócio-econômico relativamente autônomo, abrangente de todas
elas”.
Neste sentido, o artigo 25, §3◦ ao
permitir que os Estados por Lei Complementar criem regiões metropolitanas,
institui uma nova forma de regulação destas áreas regionais estaduais.
Sobre o debate exposto por Marcelo
ROCHA SABOIA[21] referente a personalidade jurídica das
regiões metropolitanas Hely Lopes Meirelles, referindo-se às RMs,
frisa que estas são instituições
meramente administrativas, que aparecem para suprir as deficiências
técnicas e econômicas dos Municípios. Assim, justifica-se a transferência de
obras e serviços públicos custosos e complexos para uma administração mais alta
passa a prevalecer o interesse regional da RM em detrimento do “peculiar
interesse local”do Município”.
Este é o mesmo entendimento de
MICHEL TEMER, da mesma forma reproduzido por Marcelo Rocha Sabóia: “De logo se afirme que a região não é dotada
de personalidade. Com este dizer, fica afastada a idéia de governo próprio ou
mesmo de administração própria. Não é pessoa política nem administrativa. Não é
centro personalizado. Não é organismo. É órgão. Para encontrar a natureza desse
órgão é preciso verificar qual sua fonte criadora. É a lei complementar
estadual, di-lo o art. 25§3◦ da CF/88. É preciso, ainda, examinar sua
composição: é composta por Municípios. Embora composta por Municípios, as suas
decisões não obrigam àquelas, tendo em vista a autonomia municipal. A agregação
municipal é feita pela lei complementar. A
boa exegese do texto constitucional leva à convicção de que a Região
Metropolitana nada mais é do que o órgão de planejamento, dele derivada a
execução de funções públicas de interesse comum”.
Percebe-se, que os defensores desta
corrente são adeptos ao Federalismo Cooperativo, pois os processos decisórios
são tomados de forma cooperativa entre Estados e Municípios. Este é o
entendimento de DIOGO MOREIRA NETO, OSWALDO TRIGUEIRO, WHITAKER DA CUNHA.
Com relação à possibilidade da União
atuar, conjugando esforços no que toca às regiões Metropolitanas, mais uma vez,
MARCELO ROCHA SABÓIA aponta para os entendimentos doutrinários a respeito: Adilson Dallari, reconhecendo que as regiões
são administrativas, defende a introdução do conceito do peculiar interesse
metropolitano a reger problemas referentes às RMs. Estas não teriam sentido
caso não se reconhecesse a existência de assuntos tipicamente metropolitanos, o
que não quer dizer que deixem de existir matérias reservadas aos Municípios ou
aos Estados. Coexistem os vários níveis de poder e de influência. Também a esse
respeito várias críticas são dirigidas à LC 14/73 (que criou as RMs de São
Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e
Fortaleza) e à LC 20/74 (que instituiu a RM do Rio de Janeiro) a mesma não
resolveu o problema da competência das RMs. De lege ferenda, pensamos que só
uma conjugação de esforços dos três níveis de governo (federal, estadual e
municipal) com o reconhecimento e prevalência do interesse metropolitano,
poderá adequadamente dar conta da questão.Nesse sentido as opiniões de Arnoldo
Wald, Hely L. Meirelles, Geraldo Ataliba, Eros Grau, Toshio Mukai, Diogo L. de
Mello e Dallari”.
MARCELO ROCHA SABÓIA, ao dispor
sobre o tema, traz as seguintes posições apontadas por Ricardo Lira[22]:
“a) consórcio de municípios – o interesse
metropolitano é excluído dos Municípios. Adesão voluntária ao Consórcio; b)
criação do Município metropolitano, que seria titular do interesse
metropolitano; c) a RM como ente político territorial dotado de personalidade
jurídica de Direito público; d) a RM como ente territorial
público-administrativo dotado de personalidade jurídica”. No entanto,
SABÓIA aponta ser a solução considerar a Região Metropolitana como ente
territorial público-administrativo a que melhor se adequada como estrutura
constitucional a esta. À lei federal caberá complementar e estabelecer os
parâmetros gerais exigidos para a sua criação, entregue esta ao Estado-membro.
O autor alerta que a adoção de
consórcio de Municípios inviabilizaria a instituição da Região Metropolitana,
ao deixar à discrição de cada Município, enquanto as concepções restantes
pecariam por conceber a criação de um “quarto nível de poder” na estrutura
federativa.
Diogo Moreira de Figueiredo Neto e o
Senador Eurico Rezende[23]
compartilham do entendimento de Marcelo Rocha Sabóia. Aliás, vale a pena
transcrever o trecho contido nos Anais da Constituição de 1967, para endossar o
entendimento. Na ocasião senador Eurico Rezende em justificativa à Emenda
n◦848, relativo ao artigo 164 da EC 01/69 alegou: “As regiões metropolitanas constituem hoje em dia uma realidade
urbanística que não pode ser desvinculada das administrações modernas, nem
omitidas no planejamento regional. Por regiões metropolitanas entendem-se
aqueles Municípios que gravitam em torno da grande cidade, formando com esta
uma unidade sócio-econômica, com recíprocas implantações nos seus serviços
urbanos e interurbanos. Assim sendo, tais serviços deixam de ser de exclusivo
interesse local, por vinculados estarem a dada
comunidade metropolitana. Passam constituir tessitura municipal daquelas
localidades e por isso mesmo devem ser planejados e executados em conjunto por
uma administração unificada e autônoma, mantida por todos os Municípios da
região, na proporção de seus recursos, e, se estes forem insuficientes, hão de
ser complementados pelo Estado e até mesmo pela União, porque os seus
benefícios também se estendem aos Governos estadual e federal. Eis porque a
emenda propõe o reconhecimento constitucional dessa realidade, possibilitando a
unificação dos serviços intermunicipais das regiões metropolitanas, subvenção
estadual da imensa população que se concentra nessas regiões. Nações civilizadas
já adotaram essa técnica administrativa, com excelentes resultados, como é o
caso de Toronto, Londres e Nova Déli.
Breve
Conclusão
Vemos, diante do exposto, que a
estrutura federativa do estado não pode importar a vedação à integração e à
associação entre entes federados, ainda (especialmente) quando tal se traduza
no surgimento de organizações administrativas dotadas de autonomia subjetiva. A
cooperação entre entes federados é indispensável para a ampliação
administrativa do estado brasileiro. O princípio federativo não se opõe, antes
exige colaboração dessa ordem.
O legislador especificou nos incisos
I a XII todas as matérias de com competência comum, para ao final, deixar
expresso, que todos os níveis do Governo deverão utilizá-las
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5. INSTRUMENTOS DE COOPERAÇÃO ENTRE
ENTES DA FEDERAÇÃO
"Art. 241, CF/88 - A União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os
consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados,
autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência
total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à
continuidade dos serviços transferidos."
Os convênios administrativos e
consórcios públicos no âmbito da atuação administrativa atuam como instrumentos
de cooperação entre os diversos órgãos da Administração e destes com os
particulares com vista à realização do interesse público.
A experiência de cooperação entre
entes federados via os mecanismos consorciais até então existentes, representam
esforços reais de trabalhos conjuntos. No entanto, são ainda insuficientes
frente à complexidade federativa. A regulamentação dos consórcios públicos – pela recém aprovada Lei nº 11.107 de 2005,
por tratar de instrumento de gestão da cooperação entre entes federativos,
contribui significativamente para suprir as lacunas do federalismo brasileiro,
materializada em conflitos e contenciosos federativos, verticais ou horizontais[24].
A aprovação da Lei de Consórcios
Públicos possibilita a aplicação do artigo 241 da Constituição da República,
instituído por meio da Emenda constitucional nº19/1998, afastando dificuldades
que a legislação federal impõe no estabelecimento de obrigações entre entes da
federação, uma vez que no sistema federativo nacional, cabe à União fixar as
normas gerais de todos os contratos celebrados por entes que integram a
Administração Pública de qualquer dos entes da federação.
1. Consórcios e Convênios
Os
consórcios administrativos intermunicipais vêm sendo adotados há décadas, tendo
a Constituição de 1937 (artigo 29) disposto sobre o agrupamento de municípios
para administração
de serviços públicos. Municípios, em especial aqueles do interior e de
pequeno porte, apenas vêem utilizando o instrumento do consórcio para atender
necessidades setoriais específicas de seus habitantes. Entretanto, somente a
partir do início do processo de descentralização nos anos 80, essa forma de
associação tomou vulto, especialmente na busca de soluções de problemas comuns
para os municípios.
Consórcio significa, do
ponto de vista jurídico e etimológico, a união ou associação de dois ou mais de
dois entes da mesma natureza. O consórcio não é um fim em si mesmo; constitui,
sim, um instrumento, um meio, uma forma para a resolução de problemas ou para
alcançar objetivos comuns. No entendimento do brilhante jurista HELY LOPES
MEIRELLES, os consórcios são cooperações
associativas, e por meio dos consórcios "as municipalidades reúnem
recursos financeiros, técnicos e administrativos que uma só prefeitura não
teria para executar o empreendimento desejado e de utilidade geral para
todos".
Conforme o jurista, os "consórcios
administrativos são acordos firmados entre entidades estatais, autárquias ou
paraestatais, sempre da mesma espécie, para realização de objetivos de
interesse comum dos patícipes"[25]. Diferenciam dos convênios, à medida
que pressupõem a identidade das pessoas jurídicas celebrantes. Noutros termos,
os consórcios celebram-se entre pessoas jurídicas de mesma espécie, enquanto os
convênios se dão entre pessoas jurídicas de espécie diversa.
Os convênios são celebrados entre
pessoas jurídicas de espécie diferentes, feita essa distinção, MEIRELLES afirma
que todos os princípios e preceitos regedores dos convênios são aplicados aos consórcios administrativos.
Floriano de Azevedo Marques Neto[26],
chama atenção para distinção entre o parágrafo único do artigo 23 e o artigo
241 da Constituição Federal[27]:
“Não há que se confundir a “lei” de que trata
o artigo 241 da Constituição (“por meio de lei”) com a lei complementar a que
se refere o artigo 23,parágrafo único, do mesmo diploma. O artigo 23 trata
de competências de natureza material atribuídas a diferentes entes federativos,
não de competências concorrentes. As competências comuns, ao contrário
daquelas, são indistintamente atribuídas aos entes federativos. Por serem direcionas à ação, não é tão
premente a distinção entre as competências, assim como não é tão grave – já que
é intencional a vontade constitucional de implicar todos os entes federativos
(desde que coordenadas). Não é o que acontece com as competências
normativas”.
Segundo o jurista o referido artigo
trata de competência legislativa de natureza plural, pois se dirige à União, os
Estados, O Distrito Federal e aos Municípios, e eles incumbe uma mesma
atividade: a de disciplinar por meio de lei os consórcios públicos e convênios
de cooperação entre entes federados, autorizando a gestão associada de serviços
públicos. Isso não significa, evidentemente, que a todos os entes federados
cabe legislar indistintamente sobre a matéria. Aplica-se o regime
constitucional de distribuição de competências previsto no artigo 24 e,
sobretudo, em seus parágrafos. A União é competente para legislar sobre as
normas gerais da matéria, sendo que os demais entes têm competência supletiva,
na medida do necessário para contemplar as particularidades regionais e o
cumprimento de seus interesses públicos específicos.
ROSANI EVANGELISTA DA CUNHA chama
atenção para os limites da aplicação do instrumento dos consórcios: “Se é verdade que os consórcios públicos
poderão apoiar a execução cooperada de políticas com conteúdos de
transversalidade e territorialidade, é importante reconhecer que eles não serão
capazes de resolver todos os conflitos e pendências decorrentes do desenho
ainda inconcluso da Federação brasileira. Há temas que dialogam com a proposta
de consórcios, mas não são resolvidos por ela. Entre estes podem ser lembrados
os conflitos quanto à gestão e ao compartilhamento de responsabilidades entre
os entes federados em regiões metropolitanas, a efetivação de uma política de
desenvolvimento regional, os processos de criação, incorporação, fusão e
desmembramento de Municípios, litígios quanto à competência sobre serviços
públicos, a definição de responsabilidades e formas de ação frente às
atribuições compartilhadas por diferentes entes federados, dentre outras.”
Para CUNHA o efetivo uso dos
consórcios públicos e da gestão associada de serviços pode ser um instrumento
poderoso para o enfrentamento da nova agenda federativa, em especial as agendas
das cidades e do desenvolvimento regional.
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IV
– LEGISLAÇÕES E PROPOSTAS DE LEIS
PERTINENTES SOBRE A COOPERAÇÃO
ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS NA PROMOÇAO
DO DESENVOLVIMENTO URBANO
1. Consórcios púbicos - Lei nº 11.107/05
A Lei nº 11.107/05 dispõe sobre
normas gerais para a União, os Estados e o Distrito federal e os Municípios contratarem
consórcios públicos para realização de objetivos de interesse comum.Conforme
estabelece o parágrafo 1º do artigo 1º da lei o consórcio público constituirá
associação pública ou de pessoa jurídica de direito privado.
Importante a determinação do parágrafo
2º do artigo 1º que determina que a União somente participará de consórcios
públicos em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios
estejam situados os municípios. Isso significa que a União apenas poderá compor
um consórcio público em que haja também a participação dos estados em que os
municípios consorciados estão situados. Não será possível um consórcio
envolvendo municípios e União sem a participação dos Estados.
Os objetivos dos consórcios públicos
serão determinados pelos entes da Federação que se consorciarem, observados os
limites constitucionais, conforme estabelece o artigo 2º da Lei nº 11.107/05.
Para o cumprimento de seus objetivos
os consórcios públicos poderão: firmar convênios, contratos, acordos de
qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou
econômicas de outras entidades e órgãos do governo; nos termos do contrato de
consórcio de direito público, promover desapropriações e instituir servidões
nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse
social, realizada pelo Poder Público; e ser contratado pela administração
direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a licitação.
Os
Consórcios Públicos poderão ainda, emitir documentos de cobrança e exercer
atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de
serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados
ou, mediante autorização específica, pelo ente da Federação consorciado; bem
como outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos
mediante autorização prevista no contrato de consórcio público, que deverá
indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou autorização e
as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em
vigor.
Dentre
as cláusulas necessárias para o protocolo de intenções se destaca a que trata
da autorização para a gestão associada de serviços públicos que deverá
explicitar:
a) as competências cujo exercício se
transferiu ao consórcio público;
b) os serviços públicos objeto da
gestão associada e a área em que serão prestados;
c) a autorização para licitar ou
outorgar concessão, permissão ou autorização da prestação dos serviços;
d) as condições a que deve obedecer
o contrato de programa, no caso de a gestão associada envolver também a
prestação de serviços por órgão ou entidade de um dos entes da Federação
consorciados;
e)
os critérios técnicos para cálculo do valor das tarifas e de outros preços
públicos, bem como para seu reajuste ou revisão.
A
área de atuação do consórcio público, conforme determina o parágrafo 1º do
artigo 4º corresponde a soma dos territórios: dos Municípios, quando o
consórcio público for constituído somente por Municípios ou por um Estado e
Municípios com territórios nele contidos; dos Estados ou dos Estados e do
Distrito Federal, quando o consórcio público for, respectivamente, constituído
por mais de 1 (um) Estado ou por 1 (um) ou mais Estados e o Distrito Federal;
dos Municípios e do Distrito Federal, quando o consórcio for constituído pelo
Distrito Federal e os Municípios.
O
artigo 6º define que o consorcio público adquirirá personalidade jurídica de
direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência
das leis de ratificação do protocolo de intenções e de direito privado,
mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil. A execução das
receitas e despesas do consórcio público deverá obedecer às normas de direito
financeiro aplicáveis às entidades públicas, conforme estabelece o artigo 9º da
Lei nº 11.107/05.
Segundo
o artigo 13, deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa,
como condição de sua validade, as obrigações que um ente da Federação
constituir para com outro ente da Federação ou para com consórcio público no
âmbito de gestão associada em que haja a prestação de serviços públicos ou a
transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens
necessários à continuidade dos serviços transferidos.
A
União, conforme estabelece o artigo 14 poderá celebrar convênios com os
consórcios públicos, com o objetivo de viabilizar a descentralização e a
prestação de políticas públicas em escalas adequadas.
2. Sistema Nacional de Habitação de Interesse
Social – SNHI - Lei 11.124/05
Finalidade
A Lei 11.124/05 dispõe sobre o
Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, cria o Fundo
Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS e o seu Conselho Gestor.
Acerca do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social a lei apresenta
seus objetivos, princípios e diretrizes, e estabelece sua composição que inclui
o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, bem como estabelece as
competências do Ministério das Cidades, unidade coordenadora do SNHIS e da
Caixa Econômica Federal agente operadora do Fundo Nacional de Habitação de
Interesse Social.Quanto ao Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social a
lei define seus objetivos e fontes, institui seu Conselho Gestor, a forma de
aplicação dos recursos do fundo.
Composição
do SNHIS
O artigo 5º determina a composição
do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, que é composto por:
Ministério das Cidades, órgão central do SNHIS; Conselho
Gestor do FNHIS; Caixa
Econômica Federal – CEF, agente operador do FNHIS; Conselho das Cidades;
conselhos no âmbito dos Estados, Distrito Federal e Municípios, com atribuições
específicas relativas às questões urbanas e habitacionais; órgãos e
as instituições integrantes da administração pública, direta ou indireta, das
esferas federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, e instituições
regionais ou metropolitanas que desempenhem funções complementares ou afins à
habitação; fundações,
sociedades, sindicatos, associações comunitárias, cooperativas habitacionais e
quaisquer outras entidades privadas que desempenhem atividades na área
habitacional, afins ou complementares, todos na condição de agentes promotores
das ações no âmbito do SNHIS; e agentes financeiros autorizados pelo Conselho
Monetário Nacional a atuar no Sistema Financeiro da Habitação - SFH. Como se
pode notar o sistema nacional de habitação de interesse social é composto tanto
por representantes dos diferentes entes federativo, como também pela iniciativa
privada.
Os recursos que compõe o Sistema são
o Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT, nas condições estabelecidas
pelo seu Conselho Deliberativo, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS,
nas condições estabelecidas pelo seu Conselho Curador, o Fundo Nacional de
Habitação de Interesse Social – FNHIS e outros fundos ou programas que vierem a
ser incorporados ao SNHIS.
O
Conselho Gestor do FNHIS é o órgão de caráter deliberativo e será composto de
forma paritária por
órgãos e entidades do Poder Executivo e representantes da sociedade civil. A
presidência do conselho será exercida pelo Ministério das Cidades. Os demais
membros do Conselho serão definidos de acordo com regulamentação dentre os
membros do Conselho Nacional das Cidades. O Ministério das Cidades é
responsável proporcionar ao Conselho Gestor os meios necessários ao exercício
de suas competências.
Aplicação
dos Recursos do FNHIS
Importante esclarecer que as
incumbências dadas aos órgãos federais, estaduais e municipais por esta lei
estão relacionados diretamente ao repasse de recursos do FNHIS, em relação a
implementação do sistema são estabelecidas competências apenas à União por meio
do Ministério das Cidades, unidade coordenadora do SNHIS e Caixa Econômica
Federal agente operador dos recursos do FNHIS.
A aplicação dos recursos do FNHIS se
dará de forma descentralizada por intermédio dos Estados, Distrito Federal e
Municípios que deverão necessariamente para receber repasse de verbas do FNHIS:
Os Estados em Municípios que
pretenderem fazer parte do SNHIS e receber repasse de recursos do FNHIS terão
que cumprir uma série de requisitos entre eles o da criação de um conselho e um
fundo de habitação, além da necessidade de apresentação de um plano de
habitação.
Tal aplicação deverá, quando
realizada em área urbana, submeter-se à política de desenvolvimento urbano
expressa nos Planos Diretores Municipais. Importante a norma que demonstra a
necessidade de haver compatibilidade das ações da União e dos Estados às normas
estabelecidas pelo município.
Os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, para receber repasse de recursos do FNHIS, ficam ainda
condicionadas ao oferecimento de contrapartida do respectivo ente federativo,
nas condições estabelecidas pelo Conselho Gestor do Fundo e nos termos da Lei
de Responsabilidade Fiscal. Os conselhos e fundos Estaduais já existentes que
tenham finalidade compatíveis com o estabelecido na lei ora analisada poderão
ser admitidos para fins de participação no SNHIS.
O Conselho Gestor do SNHIS poderá
dispensar municípios específicos do cumprimento dos requisitos de criação de um
conselho e de um fundo municipal, em razão de características territoriais,
econômicas, sociais ou demográficas.
No que diz respeito à Regiões
Metropolitanas e outras unidades regionais a lei,por meio de seu artigo 12,
parágrafo 5º, apenas faculta a constituição de fundos e conselhos de caráter
regional.
À Caixa Econômica Federal como
agente operadora do FNHIS definir e implementar os
procedimentos operacionais necessários à aplicação dos recursos do FNHIS, com
base nas normas e diretrizes elaboradas pelo Conselho Gestor e pelo Ministério
das Cidades. Este dispositivo aponta para a necessidade das normas de
operacionalização dos recursos do FNHIS serem definidos pela Caixa, no entanto,
respeitando as normas e diretrizes elaboradas pelo seu Conselho Gestor.
Competências
e Formas de Integração dos Entes Federativos
As competências estabelecidas pela
lei à União (Ministério das Cidades) e ao Conselho Gestor do FNHIS estão todas
relacionadas ao seu papel de executora da política de habitação em âmbito
nacional e coordenadora das ações do SNHIS. As competências estabelecidas aos
demais entes federativos dos demais entes federativos estão relacionadas
exclusivamente no caso destes aderirem ao SNHIS, requisito básico para obtenção
de repasse dos recursos do SNHIS.
Entre as competências do Ministério
das Cidades destaca-se a elaboração e definição do Plano
Nacional de Habitação de Interesse Social, em conformidade com as diretrizes de
desenvolvimento urbano e em articulação com os planos estaduais, regionais e
municipais de habitação. Importante mencionar a intenção do legislador que
novamente a importância dada a articulação com os planos de habitação
estabelecidos pelos demais entes federativos.
Outra
importante competência demonstrando o caráter de coordenadora da União é a de oferecer subsídios técnicos à criação dos Conselhos
Estaduais, do Distrito Federal, Regionais e Municipais com atribuições
específicas relativas às questões urbanas e habitacionais, integrantes do SNHIS
Ao Conselho Gestor do FNHIS competem
questões relativas exclusivamente à aplicação de recursos do FNHIS como a
definição de diretrizes e critérios como deliberar sobre as contas do FNHIS.
Os Estados que aderirem ao SNHIS
deverão atuar como articuladores das ações do setor habitacional no âmbito do
seu território, promovendo a integração dos planos habitacionais dos Municípios
aos planos de desenvolvimento regional, coordenando atuações integradas que
exijam intervenções intermunicipais, em especial nas áreas complementares à
habitação, e dando apoio aos Municípios para a implantação dos seus programas
habitacionais e das suas políticas de subsídios.
Os conselhos estaduais, do Distrito
Federal e municipais fixarão critérios para a priorização de linhas de ação,
alocação de recursos e atendimento dos beneficiários dos programas
habitacionais, observadas as normas emanadas do Conselho Gestor do FNHIS.
Os conselhos estaduais, do Distrito
Federal e municipais promoverão ampla publicidade das formas e
critérios de acesso aos programas, das modalidades de acesso à moradia, das
metas anuais de atendimento habitacional, dos recursos previstos e aplicados,
identificados pelas fontes de origem, das áreas objeto de intervenção, dos
números e valores dos benefícios e dos financiamentos concedidos, de modo a
permitir o acompanhamento e fiscalização pela sociedade das ações do SNHIS. Bem
como promover
audiências públicas e conferências, representativas dos segmentos sociais
existentes, para debater e avaliar critérios de alocação de recursos e
programas habitacionais no âmbito do SNHIS.
3. Parceria Público-Privada - Lei nº
11.079/04 –
A Lei nº 11.079/04 institui normas
gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. A parceria
público-privada como estabelece o artigo 2º é o contrato administrativo de
concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.
A
modalidade de concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de
obras públicas de que trata a Lei nº 8.987/95, quando envolver, adicionalmente
à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao
parceiro privado.
A
modalidade de concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de
que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que
envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.
Conforme
estabelece o artigo 2º, parágrafo 3º é vedada a celebração de contrato de
parceria público-privada: cujo valor do contrato seja inferior a R$
20.000.000,00 (vinte milhões de reais); cujo período de prestação do serviço
seja inferior a 5 (cinco) anos; ou que tenha como objeto único o fornecimento
de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de
obra pública.
O artigo 4º define as diretrizes
para a contratação de parceria público-privada, dentre as quais vale destacar a
indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder
de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado e a repartição objetiva
de riscos entre as partes.
O
artigo 8º estabelece as formas de garantia das obrigações pecuniárias
contraídas pela administração pública em contrato de parcerias
público-privadas, que são: vinculação de receitas; instituição ou utilização de
fundos especiais previstos em lei; contratação de seguro-garantia com as
companhias seguradoras que não sejam controladas pelo Poder Público; garantia
prestada por organismos internacionais ou instituições financeiras que não
sejam controladas pelo Poder Público; garantias prestadas por fundo garantidor
ou empresa estatal criada para essa finalidade; outros mecanismos admitidos em
lei.
O
artigo 9º determina que antes da celebração do contrato, deverá ser constituída
sociedade de propósito específico, incumbida de implantar e gerir o objeto da
parceria.
A abertura de processo licitatório é
obrigatória para a contratação de parceria público-privada. Tal licitação
deverá se dar na modalidade de concorrência e o processo está condicionado a
uma série de requisitos definidos em lei.
O
órgão gestor das parcerias público-privadas federais será instituído por
decreto e terá as seguintes competências: definir os serviços prioritários para
execução no regime de parceria público-privada; disciplinar os procedimentos
para celebração desses contratos; autorizar a abertura da licitação e aprovar
seu edital; apreciar os relatórios de execução dos contratos, conforme
estabelece o artigo 14.
O órgão gestor das parcerias
público-privada federais será composto por indicação nominal de um
representante titular e respectivo suplente de cada um dos seguintes
órgão:Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao qual cumprirá a tarefa
de coordenação das respectivas atividades;Ministério da Fazenda;Casa Civil da
Presidência da República.
O artigo 16 autoriza a União, suas
autarquias e fundações públicas a participar, no limite global de R$
6.000.000.000,00 (seis bilhões de reais), em Fundo Garantidor
de Parcerias Público-Privadas – FGP, que terá por finalidade prestar garantia
de pagamento de obrigações pecuniárias assumidas pelos parceiros públicos
federais em virtude das parcerias público-privada.
4. Projeto de Lei nº. 3.460/2004 – Institui
o Estatuto da Metrópole
Finalidade
O Estatuto da Metrópole como é auto
denominado o PL 3.460/04 de autoria do Sr. Walter Feldman visa estabelecer as
diretrizes para a execução da Política Nacional de Planejamento Regional e
Urbano, e criar o Sistema Nacional de Planejamento e Informações Regionais
Urbanas.
O PL trata das seguintes matérias:
a) fundamentos, objetivos e
diretrizes da Política Nacional de
Planejamento Regional Urbano; b) conceituação
das diferentes unidades regionais urbanas e definição de suas características; c) instrumentos da
Política Nacional de Planejamento Regional Urbano; d) dos planos da política nacional de planejamento regional
urbano; e) do Sistema Nacional de Planejamento e Informações Regionais Urbanas,
f) do Fundo Nacional de Planejamento e Informações Regionais Urbanas, g) da
gestão democrática dessa política.
A Política Nacional de Planejamento
Regional Urbano é compreendida como
um o conjunto de objetivos e diretrizes,
por meio do qual a União, em articulação com os Estados, Distrito Federal e
Municípios integrantes de unidades regionais urbanas, estabelecerá critérios
para a organização regionalizada do território nacional de modo a assegurar o
equilíbrio do desenvolvimento dessas unidades e do bem estar da população. Como
pode se notar na própria caracterização da política nacional a União é a
principal coordenadora das ações da política nacional que devem, por sua vez,
ser articuladas com os Estados, Distrito Federal e Municípios.
Competências
dos diferentes entes federativos
O Projeto de Lei pouco esclarece
acerca das competências de cada ente federativo no sentido da implementação da
política nacional de planejamento regional urbano se limitando a tratar da
cooperação entre os diferentes entes federativo como um dos objetivos dessa
política no inciso V do artigo 3º e no inciso III do artigo 7º.
No que tange a definição de
competências o PL apenas estabelece uma série de incumbências à União para
implementação da Política de do Sistema de Planejamento e Informações Regionais
Urbanas. As competências dos Estados e Municípios não são explicitadas no PL
que institui o Estatuto da Metrópole, ficando claras apenas algumas adequações
que devem ser realizadas pelos três entes federativos, como, por exemplo, de
seus planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais, para
fins de implementação da Política Nacional de Planejamento Regional Urbano.
Dentre os objetivos gerais da
Política Nacional de Planejamento Regional Urbano dispostos no artigo 3º no que
diz respeito as competências e cooperação entre os diferentes entes federativos
destacam-se os objetivos dispostos nos incisos III e V. O inciso III define
como sendo de responsabilidade da União a elaboração de um conjunto de
critérios técnicos de referência nacional, que contemple, entre outros, aspectos
estruturais, funcionais, sociais, econômicos, hierárquicos, tipológicos e
espaciais de centros urbanos na rede brasileira de cidades, visando a
classificação de Municípios e a caracterização de unidades regionais urbanas.
Conforme estabelece o artigo 9º, que
trata das diretrizes gerais da Política Nacional de Planejamento Regional
Urbano a União será responsável promover ações de caráter regional urbano,
junto aos Estados, Distrito Federal e Municípios integrantes de unidades
regionais urbanas, com vistas a implantar programas de cooperação técnica entre
os diferentes níveis de governo. Como se pode notar à União é dada função de
coordenar as ações em desenvolvimento urbano a serem realizados com os estados
o Distrito Federal e os municípios.
Cabe a União, mediante ato do
Executivo, dispor acerca das atribuições do Sistema Nacional de Informações sua
estrutura e composição. Este sistema é formado pelo Ministério da Cidades,
Conselho Nacional das Cidades e pelo Fundo Nacional de Planejamento e Informações
Regionais Urbanas.
No que tange a definição de
competências referentes a implementação do Sistema Nacional de Planejamento e
Informações Regionais Urbanas o artigo 21 pode ser considerado fundamental por
estabelecer as competências da União por meio da definição de competências da
unidade coordenadora, Ministério da Cidades abrangendo tanto questões que
deverá ter como já mencionado na interpretação do artigo 9º e executar a
política em âmbito nacional. Chama atenção,
no que diz respeito ao desenvolvimento que cabe ao Ministério das Cidades, a
elaboração dos planos nacional, regionais e setoriais urbanos de ordenação do
território e de desenvolvimento econômico e social e ao Conselho Nacional das
Cidades competirá a aprovação dos referidos planos que posteriormente deverão
ser submetidos ao Congresso Nacional. Importante salientar a estreita ligação
que devem ter os Planos Diretores de municípios integrantes de unidades
regionais com o os planos de ordenamento do território de que trata este
artigo.
Características
das unidades regionais urbanas
As unidades regionais urbanas,
conforme estabelecem os artigos de 4
a 6 do PL podem ser caracterizadas como região
metropolitana, aglomeração urbana, microrregião e região interada de
desenvolvimento econômico – RIDE. As unidades regionais urbanas são um
agrupamento de Municípios limítrofes, dependendo de sua característica esse
agrupamento será considerado uma região
metropolitana, uma aglomeração urbana, uma microrregião ou região interada de
desenvolvimento econômico – RIDE
As regiões metropolitanas têm as
seguintes características:
a) um núcleo central com, no mínimo,
5% (cinco por cento) da população do País ou dois núcleos centrais que
apresentem, conjuntamente, no mínimo, 4% (quatro por cento) da população
nacional;
b) taxa de urbanização acima de 60%
(sessenta por cento), para cada um dos Municípios integrantes da região;
c) população economicamente ativa
residente nos setores secundário e terciário de, no mínimo, 65% (sessenta e
cinco por cento), considerado cada um dos Municípios integrantes da região;
d) urbanização contínua em, no mínimo,
50% (cinqüenta por cento) dos Municípios componentes da região.
As aglomerações urbanas têm as
seguintes características:
a) um núcleo central com, no mínimo,
2,5% (dois e meio por cento) da população do País ou dois núcleos centrais que
apresentem, conjuntamente, no mínimo, 2% (dois por cento) da população
nacional;
b) taxa de urbanização acima de 60%
(sessenta por cento), para cada um dos Municípios integrantes da região;
c) população economicamente ativa
residente nos setores secundário e terciário de, no mínimo, 65% (sessenta e
cinco por cento), considerado cada um dos Municípios integrantes da região;
d) urbanização contínua em, no mínimo,
20% (vinte por cento) dos Municípios componentes da região.
As microrregiões têm as seguintes
características:
a) um núcleo central com, no mínimo,
0,5% (meio por cento) da população do País;
b) taxa de urbanização acima de 40%
(quarenta por cento) no Município central;
c) população economicamente ativa
residente nos setores secundário e terciário do município central de, no
mínimo, 45% (quarenta e cinco por cento).
A região integrada de
desenvolvimento econômico (Ride), por sua vez, é o agrupamento de Municípios
limítrofes, localizado em mais de um Estado ou entre Estados e o Distrito
Federal, que, de acordo com as características estabelecidas nos incisos I e II
deste artigo, será denominada, respectivamente, região metropolitana – RIDE-RM,
aglomeração urbana – RIDE-AU ou microrregião – RIDE-MR.
O PL não trata de forma adequadas das unidades regionais
estabelecidas no artigo 43 da Constituição Federal, uma vez que não dispõe dos
critérios para a sua organização , bem como não estabelece uma divisão regional
para a formação destas unidades.
Dos
Instrumentos da Política Nacional de Planejamento Regional Urbano
Os
instrumentos previstos são os seguintes:
plano nacional , regionais e setoriais urbanos de ordenação do território e do
desenvolvimento econômico e social;planos de regiões integradas de
desenvolvimento ( Rides ) , planos de
regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; e planos
municipais como os planos diretores( artigo 10).
Os planos nacional, regionais e
setoriais urbanos de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e
social serão elaborados pela União e deverão ser instituídos por lei.Os
objetivos e diretrizes gerais desses planos deverão ser definidos em conjunto
com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, conforme estabelece o
inciso I do artigo 17.
Adequação
e integração de planos e programas
Um dos objetivos gerais da Política
Nacional de Planejamento Regional Urbano é a promoção da cooperação entre a
União, Estados, Distrito Federal e Municípios componentes de unidades regionais
urbanas, mediante a articulação e integração de seus órgãos e entidades das
administrações direta e indireta, atuantes regionalmente, visando o
compartilhamento de informações estatísticas, geográficas, geológicas e
cartográficas e a integração do planejamento e da execução das funções públicas
de interesse comum. Neste caso específico o objetivo determina uma ação
integrada da União, Estados e Municípios, inclusive determinando a integração
de seus órgãos e entidades da administração direta e indireta.
Os objetivos específicos da Política
Nacional de Planejamento Regional Urbano são definidos pelo artigo 7º . O
incentivo a promoção da organização e do desenvolvimento do Planejamento
Territorial regional urbano, mediante a cooperação entre a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios integrantes de unidades regionais foi
determinado pelo inciso III, neste caso trata-se da necessidade da realização
do planejamento territorial de forma integrada.
O parágrafo único do artigo 7º
determina a que os Municípios integrantes de unidades regionais urbanas deverão
compatibilizar, no que couber, seus planos plurianuais, diretrizes
orçamentárias e orçamentos anuais às metas, diretrizes e objetivos
estabelecidos em planos e programas federais e estaduais, regionais e setoriais
de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social. A União, os
Estados e o Distrito Federal deverão, no que couber, compatibilizar seus planos
e programas regionais urbanos e setoriais de desenvolvimento, com os planos
diretores dos Municípios integrantes de unidades regionais urbanas.Os Planos
Diretores de municípios integrantes de uma mesma unidade regional urbana
deverão ser integrados e compatíveis entre si.
Fundo Nacional de Planejamento e
Informações Regionais Urbanas
O Pl
através do artigo 26 propõe a criação do
Fundo Nacional de Planejamento e Informações Regionais Urbanas, com a
finalidade de dar suporte ao planejamento integrado e às ações conjuntas dele
decorrentes no que se refere às funções públicas de interesse comum entre a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios integrantes de regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas, microrregiões e regiões integradas de
desenvolvimento (Rides).
O
principal objetivo deste Fundo é o de suportar os programas estabelecidos nos planos nacional,
regionais e setoriais urbanos de ordenação do território e de desenvolvimento
econômico e social;
captar e compatibilizar recursos financeiros para a gestão da Política Nacional
de Planejamento e Informações Regionais Urbanas;contribuir com recursos
técnicos e financeiros para a melhoria da qualidade de vida e para o
desenvolvimento socioeconômico de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas,
microrregiões e regiões integradas de desenvolvimento( Artigo 27).
Como
recursos do Fundo Nacional de Planejamento e Informações Regionais
Urbanas, dentre outros estão previstos os recursos da União a ele destinados
por disposição legal ( através do orçamento anual da União); as transferências
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios integrantes de unidades
regionais urbanas, destinadas à manutenção das estruturas de gestão dessas
unidades e à execução de planos, programas e projetos constantes de planos
nacionais, regionais ou setoriais;
A aplicação dos recursos do Fundo
Nacional de Planejamento e Informações Regionais Urbanas será supervisionada
por um Conselho de Orientação composto por seis membros, sendo quatro do Grupo
de Assessoramento e dois do Ministério das Cidades.( Artigo 29)
O Fundo Nacional de Planejamento e
Informações Regionais Urbanas será organizado mediante subcontas, que permitam
a gestão autônoma dos recursos financeiros pertinentes a cada região do
território nacional, em conformidade com as prioridades estabelecidas nos
planos nacional, regionais e setoriais urbanos de ordenação do território e
de desenvolvimento econômico e social ( Artigo 31).
Os Estados e Municípios integrantes
de unidades regionais urbanas, que participarem da execução da Política Nacional de Planejamento Regional
Urbano e do Sistema Nacional de Planejamento e Informações Regionais Urbanas
e integrarem a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de
interesse comum terão preferência para o repasse de recursos federais,
inclusive sob forma de financiamento e de garantias para operações de crédito (Artigo
32)
Da
Gestão Democrática
A aplicação dos recursos do Fundo
Nacional de Planejamento e Informações Regionais Urbanas supervisionada por um Conselho de Orientação
composto por representantes do Ministério das Cidades, nos termos proposto não
garante o controle social e a participação popular na definição da aplicação
dos recursos do fundo.
No que diz respeito à gestão
democrática o artigo 33 apenas assegura a participação da sociedade civil
organizada na formulação da Política
Nacional de Planejamento Regional Urbano e define organizações civis como:
consórcios e associações de caráter intermunicipal; associações regionais ou
setoriais relacionadas às funções públicas de interesse comum definidas em cada
unidade regional urbana; organizações técnicas e de ensino e pesquisa com
interesse nas áreas de planejamento regional e setorial urbano; organizações
não-governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da
sociedade; outras organizações reconhecidas pelo Ministério das Cidades ou
Conselho das Cidades.
Além de não assegurar expressamente
a participação dos movimentos populares o PL não apresenta qualquer forma ou
instrumento que de fato garantam uma gestão democrática da política de que
trata.
O PL deveria adotar os critérios de
composição dos órgãos colegiados como o Conselho Nacional das Cidades aprovados
na Primeira Conferência Nacional das Cidades realizada no ano de 2003.
5. Normas de Cooperação entre os Entes Federativos sobre
o Meio Ambiente - Projeto de Lei Complementar nº 12/2003
- Autoria Sr. Sarney Filho
Finalidade
O Projeto de Lei
Complementar 12 de 2003 de autoria do Sr. Sarney Filho fixa normas para a
cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios para
a competência comum em relação a proteger o meio ambiente, combater a poluição
em qualquer de suas formas e preservar as florestas, a fauna e a flora, nos
termos do art. 23, incisos VI e VII e parágrafo único, da Constituição Federal;
define os princípios para a essa cooperação, indica a
composição do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA e define as
competências do órgão colegiado do SISNAMA, da União, dos Estados e Distrito
Federal e dos Municípios.
Princípios
para à cooperação entre os Entes Federativos
Dentre os princípios definidos no artigo
2º para a cooperação, no que tange a
questão das diferentes competências nos temas abrangidos por esta lei
complementar , se destacam:
-A atuação da União diretamente, nos casos de interesse nacional
ou regional e, supletivamente, sempre que necessário à garantia do meio
ambiente sadio e ecologicamente equilibrado;
– A
atuação dos Municípios nos temas nos
casos de interesse exclusivamente local e, nos demais casos, sempre que
necessário, em caráter preliminar, até a efetivação da atuação pelo ente
federativo competente;
– A
atuação dos Estados e o Distrito Federal em todos os casos não caracterizados
como de interesse nacional, regional ou exclusivamente local.
Composição
do SINAMA
O SINAMA é composto pelos órgãos e
entidades federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais responsáveis
pela formulação e execução de programas e projetos ambientais e pelo controle e
fiscalização de empreendimentos e atividades potencialmente causadores de poluição
ou degradação do meio ambiente, bem como por um órgão colegiado, de caráter
nacional, com função normativa, deliberativa e consultiva, que será presidido
pelo titular do Ministério responsável pela área ambiental.O SISNAMA será
coordenado, em nível nacional, pelo Ministério responsável pela área ambiental.
Competências
do órgão colegiado do SISNAMA e dos diferentes entes federativos
As competências estabelecidas para o órgão
colegiado do SISNAMA, que tem caráter nacional conforme estabelece o artigo 4º
do PL foram todas estabelecidas de forma a respeitar o fato desse colegiado
estar vinculado aos órgãos federais do SISNAMA.
Neste sentido as competências a ele
atribuídas não invadem possíveis competências estabelecidas aos órgãos
colegiados do SISNAMA que podem ser instituídos nos Estados e Municípios, sendo
definidas competências que tratam de matéria geral em relação ao meio ambiente
e ao combate à poluição, bem como, e principalmente, de definições relativas a
casos de interesse nacional ou regional como, por exemplo, avocar para a esfera
federal o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades
potencialmente causadores de significativo impacto ambiental de caráter
regional ou nacional, e aprovar o zoneamento ambiental elaborado em bases nacional
ou regionais.
As competências atribuídas aos
órgãos federais do SISNAMA da mesma forma como para seu órgão colegiado não invadem possíveis competências estabelecidas para os
órgãos estaduais e municipais do SISNAMA, sendo definidas competências que
tratam de matéria geral em relação ao meio ambiente e ao combate à poluição,
bem como de definições relativas a casos de interesse nacional ou regional e
articulação na esfera internacional.
Entre as competências estabelecidas
para os órgãos federais do SISNAMA, que demonstram este caráter, podemos
mencionar a formulação, execução, no nível nacional a Política Nacional do Meio
Ambiente, participar dos processos decisórios voltados à proteção e gestão
ambiental, em instâncias nacionais e internacionais, bem como a elaboração do
zoneamento ambiental de âmbito nacional e regional. Como se pode notar as
competências estabelecidas para os órgãos federias são exclusivamente a gestão
das esferas regionais e nacional bem como da participação internacional.
As competências estabelecidas para os órgãos estaduais
e do Distrito Federal do SISNAMA estão relacionados diretamente com a atuação a
ele propostas que é de atuar nos casos não
caracterizados como de interesse nacional, regional ou exclusivamente local.
Outro fato que chama a atenção é a necessidade das competências a serem
exercidas pelos Estados e Distrito Federal de respeitarem a legislação federal
que trata do assunto.
Exemplos da necessidade dessa observância e
respeito a lei federal entre as competências são: estabelecer normas relativas
a controle, manutenção e recuperação da qualidade ambiental, respeitada a
legislação federal pertinente, estabelecer normas e critérios para o
licenciamento de empreendimentos e atividades potencialmente causadores de poluição
ou degradação do meio ambiente, respeitada a legislação federal pertinente, e
elaborar o zoneamento ambiental em âmbito estadual, respeitado o zoneamento
ambiental nacional e regional.
Quanto às competências estabelecidas aos
órgãos municipais do SISNAMA além das relacionadas aos casos de interesse
exclusivamente local como podemos destacar a necessidade de respeito às normas
federais e estaduais, bem como a possibilidade de em havendo um acordo com os
órgãos estaduais substituí-los em algumas competências e/ou atividades.
O respeito as legislações e formulações
federais e estaduais está evidenciado nas seguintes competências: estabelecer
normas relativas a controle, manutenção e recuperação da qualidade ambiental,
respeitada a legislação federal e estadual pertinente e elaborar o zoneamento
ambiental em âmbito municipal, respeitado o zoneamento ambiental nacional,
regional e estadual.
A possibilidade de em havendo um acordo com
os órgãos estaduais substituí-los em algumas competências/atividades pode ser
identificado nas seguintes competências: efetuar o licenciamento ambiental, em
substituição ao órgão estadual do SISNAMA, no caso de empreendimento ou
atividade cujo impacto ambiental circunscreva-se ao território do município, se
assim for previsto por convênio com o órgão estadual e autorizar a supressão,
total ou parcial, de florestas ou demais formas de vegetação nativa situadas em
áreas de preservação permanente em área urbana, se assim for previsto com o
órgão estadual.
No que tange a questão
específica do desenvolvimento urbano cabe aos órgãos municipais do SISNAMA
implantar, no perímetro urbano, medidas para circulação de veículos,
reorientação do tráfego e revisão do sistema de transportes, com o objetivo de
reduzir a emissão de poluentes.
6. Política Nacional de Saneamento
Ambiental -PL Federal 5296/05 -
Finalidade
Definir as diretrizes para o
saneamento básico, previstas no art. 21, XX da CF, tratando dos direitos
sociais envolvidos e das diretrizes aplicáveis ao conjunto dos serviços, a
exemplo do abastecimento de água, do esgoto sanitário, do manejo de resíduos
sólidos e de águas pluviais, do planejamento, da regulação e fiscalização, dos
aspectos financeiros e econômicos, da avaliação de qualidade, etc.
Disciplinar o Sistema Nacional de
Saneamento Ambiental – SISNASA, com a sua conformação e estrutura aberta à
participação das três esferas de governo.
A adesão ao sistema é uma maneira de a União atuar indiretamente na
regulação dos serviços de saneamento básico, estabelecendo condições para o
acesso a recursos.
COMPETÊNCIAS
DOS ENTES FEDERATIVOS
-
UNIÃO:
1) Institui diretrizes para o
desenvolvimento urbano; no caso específico, para os serviços públicos de
saneamento básico, com fundamento no art. 21, XX, CF;
2) Institui a Política Nacional de
Saneamento Básico – PNS e dispõe sobre o Sistema Nacional de Saneamento
Ambiental – SISNASA (Título III), os quais vinculam somente a Administração
pública federal e os entes federados que voluntariamente aderirem aos seus
preceitos;
3) A União pode condicionar o acesso a
recursos administrados por ela, mediante o cumprimento de diretrizes da
Política Nacional de Saneamento Ambiental por parte dos entes federados
integrantes do SISNASA, como o acesso a financiamento de agentes e fundos,
públicos e privados, nos termos dos artigos 42 e 43.
4) Além disso, a administração pública
federal pode promover melhorias nas condições de saneamento básico, por se
tratar de competência comum, nos termos do art. 22, IX, CF;
-
ESTADOS-MEMBROS:
1) Deverão prestar serviços em caráter
de cooperação técnica e financeira
com os outros entes federados, principalmente para os assuntos em que haja
implicações regionais, independentemente de haver região metropolitana ou
similar instituída;
2) O Estado-membro poderá promover
melhorias nas condições de saneamento básico, por se tratar de competência
comum (art. 22, IX, CF);
-
MUNICÍPIOS:
1) A competência para prover os
serviços públicos de saneamento básico é prioritariamente do Município,
enquanto serviço de interesse local (art. 30, I, CF);
2) Apesar de se tratar de competência
municipal, o Município deve prestar os serviços “com cooperação técnica e
financeira da União e do Estado” (art. 30, VII, CF), principalmente quando se
referir a gestão associada de serviços públicos de saneamento básico integrado
(art. 53, II, PL 5296/05);
A
QUESTÃO DA TITULARIDADE:
1) O entendimento do Ministério das
Cidades é de que a titularidade é uma questão de interpretação constitucional
acerca do significado do § 3°, do art. 25 da CF; e, por isso, não é para ser
tratada em lei federal;
2) O PL 5296/05 não trata da questão da
titularidade; o ente federado competente é chamado de “titular” do serviço
público, nos termos do art. 2°, inciso XVI;
3) O prestador do serviço público de
saneamento não é necessariamente o titular, nos seguintes termos:
Normas
de cooperação
A execução dos serviços públicos de
saneamento poderá ser realizada por órgão ou entidade de consórcio público (nos termos da Lei 11.107/05) ou de ente da
Federação com quem o titular do serviço celebrou convênio de cooperação, desde que delegada mediante contrato de
programa (art. 2°, inciso XV, alínea b).
Regiões
Metropolitanas
O conflito de competências na
definição da titularidade do serviço acontece nas regiões metropolitanas, nos
aglomerados urbanos ou microrregiões; por isso, o PL 5296/05 institui normas de
proteção aos acordos entre Estados e Municípios nessas áreas. É dado ênfase
para a prestação, a regulação e o planejamento dos serviços.
Os Estados que tenham serviço
público de saneamento ambiental de interesse comum e aderirem ao SISNASA devem
desenvolver planejamento regional de
saneamento ambiental para as regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões (art. 52, II). O mesmo vale para os Estados que promoverem ações
vinculadas a serviços públicos de saneamento básico integrados.
Os Municípios integrados ao SISNASA,
em que haja gestão associada de serviços públicos de saneamento básico, também
devem elaborar planos regionais (art. 53, II).
O
art. 54 do PL 5296/05 disciplina o Plano Regional de Saneamento Básico, nos
seguintes termos:
6. Projetos de Lei de Criação de
Unidades Regionais nos termos do Artigo 43 da Constituição Federal
Projetos de Leis Propostos
Criação
da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE – Projeto de Lei
Complementar n° 59 de 2004
Criação
da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia – SUDAM Projeto de Lei complementar 91/2003,
Criação da
Superintendência de Desenvolvimento Sustentável do Centro – Oeste SUDECO –
Projeto de Lei Complementar n ° 91 de 07
de junho de 2004
Personalidade Jurídica
Personalidade
Jurídica da SUDAM, SUDENE e SUDECO - natureza autárquica especial,
administrativa e financeiramente autônoma, integrante do Sistema de
Planejamento e de Orçamento Federal, vinculadas ao Ministério da Integração
Nacional.( Artigo 1° )
A SUDAM terá sede
na cidade de Belém, Estado do Pará, a
SUDECO terá sede em Brasília – DF, e a SUDENE terá sede na cidade de Recife ,
Estado de Pernambuco.
Área de Atuação
Área de atuação
da SUDAM- Estados do Acre, Amapá, Amazonas, Mato-Grosso, Pará, Rondônia,
Roraima, Tocantins e o Maranhão.
Área de atuação
da SUDENE – Estados do Maranhão, Piauí, Ceará, rio Grande do Norte, Paraíba,
Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia e as regiões e os Municípios do Estado de
Minas Gerais que tratam as Leis n° 1,348/51, n° 6.218/75 e n°
9.690/98.
Área de atuação
da SUDECO – Estados de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Goiás e o Distrito
Federal.
Finalidades
As finalidades
comuns previstas nos projetos de lei para a
SUDAM, SUDENE e SUDECO são as seguintes :
I - promover
o desenvolvimento includente e sustentável da sua área de atuação e a
integração competitiva da base produtiva regional na economia nacional e
internacional;
II - articular
a ação dos órgãos públicos e fomentar a cooperação das forças sociais
representativas na sua área de atuação;
III - atuar,
como agente do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, no sentido de
assegurar a diferenciação regional das políticas públicas nacionais e a observância
do art. 165, § 7o, da Constituição e do art. 35, caput e § 1o, do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
IV - formular
planos e propor diretrizes para o desenvolvimento de sua área de atuação,
articulando-os com as diretrizes e planos nacionais, estaduais e locais;
V - apoiar,
em caráter complementar, investimentos públicos e privados nas áreas de
infra-estrutura econômica e social, capacitação de recursos humanos, inovação e
difusão tecnológica, políticas sociais e culturais e iniciativas de
desenvolvimento local;
VI – coordenar
programas de assistência técnica e financeira internacional em sua área de
atuação;
A SUDENE tem
também como finalidades definir a articulação com os ministérios competentes,
os critérios de aplicação dos recursos dos fundos de desenvolvimento e dos
fundos setoriais na região , em especial aqueles vinculados ao desenvolvimento
científico e tecnológico; e promover o
desenvolvimento econômico, social e cultural e
a proteção ambiental do semi-árido.
A SUDECO cabe também promover o ordenamento e gestão territorial ,
em escala regional, sub-regional e local, estabelecer a política e aplicação
dos recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro –Oeste, e
gerenciar o Programa da Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal
– RIDE
Estrutura das Unidades Regionais
A SUDAM , a SUDENE e a SUDECO
serão compostas por um Conselho Deliberativo;e uma Diretoria Colegiada;
bem como por uma Procuradoria-Geral, vinculada à Advocacia-Geral da União e uma
Auditoria-Geral. O Conselho Deliberativo da SUDAM , SUDENE e SUDECO serão compostos , pelos respectivos
Superintendentes, os Governadores dos Estados de sua área de
atuação;os Ministros de Estado designados pelo Presidente da
República; três representantes dos Municípios de sua área de atuação,
escolhidos na forma a ser definida em ato do Poder Executivo; três
representantes da classe empresarial e três representantes da classe dos
trabalhadores de sua área de atuação, indicados na forma a ser definida em ato
do Poder Executivo.
São
atribuições destes Conselhos
Deliberativos a aprovação dos planos, diretrizes de ação e propostas de
políticas públicas formuladas pela Diretoria Colegiada e o acompanhamento dos
seus trabalhos, diretamente ou mediante comitês de gestão ou coordenação, cuja
composição, competência e forma de operação constarão do regimento interno do
Conselho Deliberativo.
Instrumentos das
Unidades Regionais
A SUDENE, SUDAM e
SUDECO terão como instrumentos planos
quadrienais e anuais, articulados com os planos federais, estaduais e locais,
na forma da lei; incentivos fiscais e financeiros, na forma da lei e da
Constituição. A SUDECO terá também como instrumentos um plano estratégico de
desenvolvimento sustentável, planos sub-regionais de desenvolvimento
sustentável e o zoneamento ecológico-econômico.
As receitas
da SUDAM serão as
seguintes: dotações orçamentárias consignadas no Orçamento Geral da
União; transferências do Fundo de Desenvolvimento da Amazônia, equivalente
a dois por cento do valor de cada liberação de recursos, a título de
remuneração pela gestão daquele Fundo; quaisquer outras receitas previstas em
lei não especificadas nos incisos I e II.
A SUDECO contará
com um Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste(FCO), e a SUDENE
com o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste.
Quadro da Legislação aprovada recentemente
pelo Congresso Nacional
|
Lei n° 11.107/05
|
Dispõe sobre
normas gerais de contratação de consórcios púbicos
|
|
Lei n° 11.124/05
|
Institui o
Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e cria o Fundo
Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS)
|
|
Lei n° 11.079/04
|
Dispõe sobre
normas gerais de licitação e contratação de parcerias público-privada
|
Quadro dos principais Projetos de Lei em
andamento no Congresso Nacional
|
Projeto de Lei n°
3.460/2004
|
Institui o
Estatuto da Metrópole (autoria: Dep. Walter Feldman)
|
|
Projeto de Lei
Complementar n° 12/2003
|
Fixa
normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios para a competência comum em relação a proteger o meio ambiente (autoria: Dep.
Sarney Filho)
|
|
Projeto de Lei
Federal 5296/05
|
Define as
diretrizes para o saneamento básico e disciplina o Sistema Nacional de
Saneamento Ambiental – SISNASA
|
|
Projeto de Lei Complementar n° 59 de 2004
|
Institui a
Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE –
|
|
SUDAM Projeto de Lei
complementar 91/2003,
|
Institui a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia - SUDAM
|
|
Projeto de Lei Complementar n
° 91 de 07 de junho de 2004
|
–Institui a Superintendência de Desenvolvimento Sustentável do Centro
– Oeste
|
Propostas de Emenda à Constituição
(Art.
18)
PEC 52/2003 (Dr. Ribamar Alves – PSB/MA)
Dá nova redação ao §
4º do art. 18 da Constituição Federal; estabelecendo que na criação, fusão
ou desmembramento de Municípios deverão ser preservados a continuidade e a
unidade histórico - cultural do ambiente urbano; alterando a nova Constituição
Federal.
Trâmite: na CCJC
PEC 339/2004 (Pedro Henry – PP/MT e outros)
Acrescenta artigo ao
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; convalidando,
independentemente da promulgação da lei complementar de que trata o § 4º do
art. 18 da Constituição e nos termos das respectivas leis estaduais que os
instituíram, a criação de Municípios, localizados nos Estados da Bahia,
Espírito Santo, Goiás, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Piauí, Rio Grande do
Norte e Rio de Janeiro. Alterando a nova Constituição Federal.
Trâmite: na CCJC
PEC 525/2002 (Osmar Serraglio –
PMDB/PR)
Dá nova redação ao §
3º do art. 18 da Constituição Federal; exigindo que toda a população envolvida
na incorporação, sub divisão, desmembramento e criação de Estados e Territórios
Federais, aprove tais procedimentos através de plesbicito; alterando a nova
Constituição Federal.
Tramitando em conjunto
com a PEC – 199/1995
PEC – 521/2002 (Vanessa Grazziotin – PCdoB/AM)
Dá nova redação ao §
3º do art. 18 da Constituição Federal. Explicação: Exigindo a
realização de estudo ou avaliação técnica que indique a viabilidade do desmembramento,
subdivisão, anexação ou criação de novos Estados ou Territórios Federais;
alterando a nova Constituição Federal.
Trâmite: na CCJC
PEC – 165/1999 (Sérgio Carvalho -
PMDB/RO)
Altera o art. 18 da
Constituição Federal, para acrescentar parágrafo excepcionando a criação de
municípios oriundos de distritos distantes mais de 70 Km da sede; dispensando a
exigência de aprovação de lei estadual e realização de estudo de viabilidade
municipal para que sejam criados tais municípios; alterando a nova constituição
federal.
(art 23)
PEC – 174/2003 (Carlos Abicalil - PT/MT e outros)
Dá nova redação ao parágrafo único
do art. 23 da Constituição Federal; possibilitando haver mais de uma lei
complementar para regulamentar as competências comuns da União, dos Estados, do
DF e dos Municípios; alterando a nova Constituição Federal.
Trâmite: na CCJC, pronto para pauta.
(Art.
25)
PEC – 04/1995 (Executivo Federal)
Altera o § 2º do art.
25 da Constituição Federal; flexibilizando a exploração dos serviços
locais de gás canalizado, permitindo o investimento privado e maior
concorrência no setor; mantém a competência dos estados, diretamente ou
mediante concessão, sobre esta atividade e estabelece a possibilidade de
manutenção das atuais empresas estatais, a critério do poder estadual
concedente, alterando dispositivos da nova constituição federal).
(Em tramitação ativa no Congresso
Nacional)
(art. 43)
PEC – 482/2001 (Paulo
Hartung - PSDB /ES)
Acrescenta os parágrafos 4 e 5 ao
art. 43 da Constituição Federal, dispondo sobre o Fundo de Desenvolvimento da
Amazônia e o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste.
Trâmite: na CCJC, aguardando parecer
do Relator Deputado José Mentor.
V- AS FORMAS DE GESTÃO COMPARTILHADA
1. Introdução: As Regiões
Metropolitanas
Em 2003, o Brasil contava com 26
unidades metropolitanas oficialmente constituídas, que abarcam 439 municípios
brasileiros.
As RM foram classificadas com base
no padrão funcional urbano e no seu porte populacional. Esses parâmetros
subsidiaram a divisão de 3 conjuntos de unidades institucionais. Assim:
1º Conjunto: (Aglomerações Urbanas
de Caráter Metropolitano)
Regiões Metropolitanas polarizadas
por metrópoles globais: RMs de São Paulo e do Rio de Janeiro.
Regiões Metropolitanas polarizadas
por metrópoles nacionais: RMs de Porto Alegre, de Curitiba, de Belo Horizonte,
de Salvador, de Recife, de Fortaleza, RIDE Brasília.
Regiões Metropolitanas polarizadas
por metrópoles regionais: RMs de Belém,
Campinas e Goiânia.
2° Conjunto: (Aglomerações Urbanas
de Caráter Não Metropolitano)
Regiões Metropolitanas Polarizadas
por “centros regionais”: RMs de Florianópolis,
Londrina, Baixada Santista, Grande Vitória, Maceió, Natal e São
Luiz.
Regiões Metropolitanas Polarizadas
por “centros sub-regionais”: RMs do
Norte/ Nordeste Catarinense (polarizada por Joinvile), do Vale do Itajaí
(polarizada por Blumenau), Carbonífera (polarizada por Criciúma), da Foz do Rio
Itajaí (polarizada por Itajaí), Maringá, Vale do Aço (polarizada por Ipatinga).
RM de Tubarão (não se enquadra nas
categorias de centro regional ou subregional)
3° Conjunto: (Áreas de Expansão ou
Colares dos Centos Urbanos)
Área de Expansão Metropolitana do
Núcleo Metropolitano do Norte/ Nordeste Catarinense, do Vale do Itajaí,
Carbonífera, da Foz do Rio Itajaí, de Tubarão, das RMs de Florianópolis e Colar
Metropolitano das RMs de Belo Horizonte e do Vale do Aço.
REGIÕES
METROPOLITANAS
|
UNIDADES METROPOLITANA
|
LEGISLAÇÃO
PERTINENTE
|
FORMATO INSTITUCIONAL
|
OBSERVAÇÕES
|
|
1) RM Porto Alegre
(RS) Alvorada, Araricá, Arroio dos Ratos,
Cachoeirinha, Campo Bom, Canoas, Capela de Santana, Charqueadas, Dois Irmãos,
Eldorado do Sul, Estância Velha, Esteio, Glorinha, Gravataí, Guaíba, Ivoti,
Montenegro, Nova Hartz, Nova Santa Rita, Novo Hamburgo, Parobé, Portão, Porto
Alegre, Santo Antônio da Patrulha, São Jerônimo, São Leopoldo, Sapiranga,
Sapucaia do Sul, Taquara, Triunfo, Viamão
|
Lei Complementar
Federal nº 14 de 1973
|
Ø Conselhos
deliberativo* (sem periodicidade definida )
Ø Conselho
Consultivo*
|
|
|
2)
RM Florianópolis
(SC)
Águas Mornas, Antônio Carlos, Biguaçu, Florianópolis, Governador Celso Ramos,
Palhoça, Santo Amaro da Imperatriz, São José, São Pedro de Alcântara
|
Lei
Estadual Complementar 162/98
|
|
Entre
os Serviços de Interesse Metropolitano prevalecem: o planejamento integrado
do Des. Econômico e social; saneamento básico (água, rede de esgoto e serviço
de limpeza pública); uso do solo metropolitano; transporte e sistema viário;
aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental.
|
|
3)
RM Norte/ Nordeste Catarinense ( SC)
Araquari,
Joinville
|
Lei
Estadual Complementar 162/98
|
-
Companhia de Des. do Estado de Santa Catarina- CODESC- empresa de economia
mista da Adm. Indireta Estadual: forte atuação desde planejamento até
avaliação das atividades das RMs
|
Entre
os Serviços de Interesse Metropolitano prevalecem: o planejamento integrado
do Des. Econômico e social; saneamento básico (água, rede de esgoto e serviço
de limpeza pública); uso do solo metropolitano; transporte e sistema viário;
aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental.
|
|
4)
RM Vale do Itajaí
(SC) Blumenau, Gaspar, Indaial, Pomerode, Timbó
|
Lei
Estadual Complementar 162/98
|
-
CODESC
|
|
|
5)
RM Carbonífera (SC)
Cocal
do Sul, Criciúma, Forquilhinha, Içara, Morro da Fumaça, Nova Veneza, Siderópolis
|
Lei
Estadual de 2002
|
-
CODESC
|
Entre
os Serviços de Interesse Metropolitano prevalecem: o planejamento integrado
do Des. Econômico e social; saneamento básico (água, rede de esgoto e serviço
de limpeza pública); uso do solo metropolitano; transporte e sistema viário;
aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental.
|
|
6)
RM da Foz do Rio Itajaí (SC) Balneário Camboriú, Camboriú, Itajaí,
Navegantes, Penha
|
Lei
Estadual de 2002
|
-
CODESC
|
Entre
os Serviços de Interesse Metropolitano prevalecem: o planejamento integrado
do Des. Econômico e social; saneamento básico (água, rede de esgoto e serviço
de limpeza pública); uso do solo metropolitano; transporte e sistema viário;
aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental.
|
|
7)
RM de Tubarão (SC)
Capivari
de Baixo, Gravatal, Tubarão
|
Lei
Estadual de 2002
|
-
CODESC
|
Entre
os Serviços de Interesse Metropolitano prevalecem: o planejamento integrado
do Des. Econômico e social; saneamento básico (água, rede de esgoto e serviço
de limpeza pública); uso do solo metropolitano; transporte e sistema viário;
aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental.
|
|
8)
RM Londrina Cambé, Ibiporã, Jataizinho, Londrina, Rolândia, Tamarana
|
Lei
Estadual anos 90
|
-Conselho
deliberativo # (5 membros de “reconhecida capacidade técnica ou
administrativa” nomeados pelo Governador do Estado, sendo que 1 deles
indicado pelos prefeitos através de listas tríplices; 5 membros indicados
pelos Municípios integrantes da RM.
-Conselho
Consultivo (3 repres. da soc. civil sob a direção do Pres. do Cons.
Deliberativo; conjunto dos municípios
|
-
Conselhos não foram instalados
-Criada
por iniciativa parlamentar.
-Entre
os Serviços de Interesse Metropolitano prevalecem: o planejamento integrado
do Des. Econômico e social; saneamento básico (água, rede de esgoto e serviço
de limpeza pública); uso do solo metropolitano; transporte e sistema viário;
aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental.
|
|
9)
RM Curitiba Adrianópolis, Agudos do Sul, Almirante Tamandaré, Araucária,
Balsa Nova, Bocaiúva do Sul, Campina Grande do Sul, Campo Largo, Campo Magro,
Cerro Azul, Colombo, Contenda, Curitiba, Doutor Ulysses, Fazenda Rio Grande,
Itaperuçu, Lapa, Mandirituba, Pinhais, Piraquara, Quatro Barras, Quitandinha,
Rio Branco do Sul, São José dos Pinhais, Tijucas do Sul, Tunas do Paraná
|
Lei
Complementar Federal nº 14 de 1973
|
Ø Conselho
deliberativo *
Ø Conselho
Consultivo*
|
|
|
10)
RM Maringá
(
Maringá, Marialva, Sarandi, Mandaguari, Paiçandu, Mandaguari, Ângulo e
Iguaraçu)
|
Lei
Estadual anos 90
-Lei
Complementar 83/98
|
-
Conselho deliberativo # (5 membros de “reconhecida capacidade técnica ou
administrativa” nomeados pelo Governador do Estado, sendo que 1 deles
indicado pelos prefeitos através de listas tríplices; 5 membros indicados
pelos Municípios integrantes da RM
-Conselho
Consultivo (3 repres. da soc. civil sob a direção do Pres. do Cons.
Deliberativo; conjunto dos municípios
|
-Conselhos
não foram instalados
-
Criada por iniciativa parlamentar
-Lei não foi regulamentada (após 6 anos de
vigência da Lei) o que impede a sua efetiva implantação.
-
Fase inicial de discussão do Plano de Des. Integrado (PDI)
-Entre
os Serviços de Interesse Metropolitano prevalecem: o planejamento integrado
do Des. Econômico e social; saneamento básico (água, rede de esgoto e serviço
de limpeza pública); uso do solo metropolitano; transporte e sistema viário;
aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental.
|
|
11)
RM São Paulo Arujá, Barueri, Biritiba-Mirim, Caieiras, Cajamar, Carapicuíba,
Cotia, Diadema, Embu, Embu-Guaçu, Ferraz de Vasconcelos, Francisco Morato,
Franco da Rocha, Guararema, Guarulhos, Itapecerica da Serra, Itapevi,
Itaquaquecetuba, Jandira, Juquitiba, Mairiporã, Mauá, Moji das Cruzes, Osasco,
Pirapora do Bom Jesus, Poá, Ribeirão Pires, Rio Grande da Serra, Salesópolis,
Santa Isabel, Santana de Parnaíba, Santo André, São Bernardo do Campo, São
Caetano do Sul, São Lourenço da Serra, São Paulo, Suzano, Taboão da Serra,
Vargem Grande Paulista
|
-Lei
Complementar Federal nº 14 de 1973
-Decreto
Estadual 10.951/77
-
Decreto Estadual 47.564/03
|
Ø Conselho
deliberativo*
Ø Conselho
Consultivo*
Ø FUMEFI (Fundo
Metropolitano de Financiamento e Investimento)- 50% recursos do estado,
50 % recursos dos municípios
Ø Secretaria de
Economia e Planejamento
Ø EMPLASA
Ø FUMEFI
|
A
Const. Estadual de SP enfatiza a importância estratégica da participação
estadual.
-
Os investimentos metropolitanos ocorrem de 4 formas: invest. Direto de
empresas ou Secretarias de Estado; inv. Do FUMEFI; investimento municipal e
inv. Privado.
|
|
12)
RM Campinas Americana, Artur Nogueira,
Campinas, Cosmópolis, Engenheiro Coelho, Holambra, Hortolândia, Indaiatuba,
Itatiba, Jaguariúna, Monte Mor, Nova Odessa, Paulínia, Pedreira, Santa
Bárbara d'Oeste, Santo Antônio de Posse, Sumaré, Valinhos, Vinhedo
|
Lei
Estadual Complementar Federal a 88
Lei
Complementar 2000
Lei
Complentar
|
Agência
Metropolitana de Campinas
Conselho
de Desenv.- deliberativo-( participação
paritária de representantes do Estado e dos Municípios/ voto
ponderado)
Fundo
de Desenv.
|
Entre
os Serviços de Interesse Metropolitano prevalecem: o planejamento integrado
do Des. Econômico e social; saneamento básico (água, rede de esgoto e serviço
de limpeza pública); uso do solo metropolitano; transporte e sistema viário;
aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental.
|
|
13)
RM Baixada Santista Bertioga, Cubatão, Guarujá, Itanhaém, Mongaguá, Peruíbe,
Praia Grande, Santos, São Vicente
|
-
Lei Complementar Federal a 88
-Lei
Estadual de 1996
|
-
Agência Metropolitana da Baixada Santista- AGEM/Bs
-
Conselho de Desenv.- deliberativo-( participação paritária de representantes do Estado e dos
Municípios/ voto ponderado)
|
-Entre
os Serviços de Interesse Metropolitano prevalecem: o planejamento integrado
do Des. Econômico e social; saneamento básico (água, rede de esgoto e serviço
de limpeza pública); uso do solo metropolitano; transporte e sistema viário;
aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental.
-
Plano Metropolitano de Dês. Integrado.
|
|
14)
RM Grande Vitória
Cariacica,
Fundão, Guarapari, Serra, Viana, Vila Velha, Vitória
|
Lei
Estadual Complementar 58/95
|
Conselho
Metropolitano da Grande Vitória - CMGV, constituído pelo Governador do Estado
e pelos prefeitos dos municípios integrantes da RMGV
|
A
Const. Estadual do ES fixa mecanismos específicos de co-responsabilidade
entre o gov. estadual e os municipais para garantirem recursos as funções de
interesse comum
|
|
15)
RM Vale do Aço (MG) Coronel Fabriciano,
Ipatinga, Santana do Paraíso, Timóteo
|
Lei
Estadual anos 90
|
|
|
|
16) RM Belo Horizonte (MG)
Baldim, Belo Horizonte, Betim,
Brumadinho, Caeté, Capim Branco, Confins, Contagem, Esmeraldas, Florestal,
Ibirité, Igarapé, Itaguara, Itatiaiuçu, Jaboticatubas, Juatuba, Lagoa Santa,
Mário Campos, Mateus Leme, Matozinhos, Nova Lima, Nova União, Pedro Leopoldo,
Raposos, Ribeirão das Neves, Rio Acima, Rio Manso, Sabará, Santa Luzia,
Sarzedo, São Joaquim de Bicas, São José da Lapa, Taquaraçu de Minas,
Vespasiano
|
-Lei Complementar Federal nº 14 de 1973.
- Lei Estadual Complementar 26/93
- Lei Estadual
12.153/96
- Lei Estadual Complementar 43/96
- Lei Estadual Complementar 48/97
- Lei Delegada Estadual 106/03
|
Ø Conselho
deliberativo* (sem periodicidade
definida
Ø Conselho
Consultivo*
Ø Fundação João
Pinheiro (estudos, pesquisa e apoio aos municípios metropolitanos
Ø Instituto de
Geociências Aplicadas -IGA- georeferenciamento
Ø Assembléia
Metropolitana –AMBEL(31 vereadores, 20 prefeitos e 2 representantes do
Estado, 1 do Executivo outro do Legislativo)- c/ assessoria da Secretaria de
Estado do Planejamento e Coordenação
Geral – SEPLAN
Ø Secretaria de Des.
Regional e Política Urbana- SEDRU, que contém a Superintendência de Assuntos
Metropolitanos, que é a Secretaria Executiva da AMPLAN
|
Ø A Const. Estadual
de MG define as funções públicas de interesse comum ( transporte
intermunicipal e sistema viário metropolitano; segurança pública; saneamento
básico; aproveitamento de recursos hídricos; gás canalizado; cartografia e
informações básicas; preservação do meio ambiente; habitação; planejamento
integrado do desenvolvimento sócio-econômico.
Ø A Const. Estadual
de MG fixa mecanismos específicos de co-responsabilidade entre o gov.
estadual e os municipais para garantirem recursos as funções de interesse
comum.
Ø Extinção da
agencia metropolitana de planejamento(PLAMBEL)
|
|
17) Rio de Janeiro (Rio de Janeiro,
Belford Roxo, Duque de Caxias, Guapimirim, Itaboraí, Itaguaí, Japeri, Magé,
Mangaratiba, Nilópolis, Niterói, Nova Iguaçu, Paracambi, Queimados, São
Gonçalo, São João de Meriti, Seropédica e Tanguá)
|
Lei Estadual Complementar 87/97
Lei Estadual Complementar 89/98
Lei Complementar 97/2001
|
Conselho Deliberativo (25 membros c/
mandato de 2 anos, sendo 18 repres.
cada de cada um dos Municípios que compõem a Região Metropolitana,
indicados por cada um dos respectivos Prefeitos; 2 (dois) representantes da
Assembléia Legislativa, por ela indicados em lista quádrupla; 1 (um)
representante da sociedade civil, indicado por Decreto do Governo do
Estado; 1 (um) representante de
entidades comunitárias, indicado por Decreto do
Governo do Estado; 3 (três) representantes do Poder Executivo indicados pelo
Governador do Estado, preferencialmente dentre os Secretários de Estado com
atribuições inerentes do tema.
|
Ø Extinção da
agencia metropolitana de planejamento.
|
|
18) RM Goiânia (GO)
Goiânia, Abadia de Goiás, Aparecida de
Goiânia, Aragoiânia, Goianápolis, Goianira, Hidrolândia, Nerópolis, Santo
Antônio de Goiás, Senador Canedo e Trindade
|
Lei Complementar
Estadual nº 27/99
|
-Conselho de Des. deliberativo da RM de
Goiânia- CODEMETRO(11 prefeitos que integram a região, 2 secretários
municipais de Planejamento, um de Goiânia outro de Aparecida de Goiânia, 1 representante das universidades
e 2 representantes da Ass. Legislativa)
- Fundo de Des. Metropolitano de Goiânia-
FUNDEMETRO
|
- O FUNDEMETRO, apesar de ter sua rubrica
no Orçamento Estadual, não foi utilizada
nenhuma despesa dessa rubrica.
|
|
19) Região Integrada de Desenvolvimento
do Distrito Federal e Entorno (RIDE Brasília)
Abadiânia, Água Fria de Goiás, Águas
Lindas de Goiás, Alexânia, Cabeceiras, Cidade Ocidental, Cocalzinho de Goiás,
Corumbá de Goiás, Cristalina, Formosa, Luziânia, Mimoso de Goiás, Novo Gama,
Padre Bernardo, Pirenópolis, Planaltina, Santo Antônio do Descoberto,
Valparaíso de Goiás, Vila Boa, Buritis, Unaí, Brasília
|
Lei Complementar Federal 94/98
Decreto 2710/99
Decreto 3445/00
|
Conselho Administrativo-COARIDE-
(representantes dos Estados de GO e MG e do DF; um representante dos Municípios
e um representante de cada um dos Ministérios: Fazenda, Planejamento,
Orçamento e Gestão, das Cidades, da Casa Civil da Presidência da República,
da Integração Nacional, e do Secretário de Desenv. do Centro-Oeste)
|
Entre os Serviços de Interesse Metropolitano
prevalecem: o planejamento integrado do Des. Econômico e social; saneamento
básico (água, rede de esgoto e serviço de limpeza pública); uso do solo
metropolitano; transporte e sistema viário; aproveitamento dos recursos
hídricos e controle da poluição ambiental.
|
|
RIDE Teresinha(PI)- Timon (MA)
|
|
|
Ainda não foi criada
|
|
RIDE Petrolina (PE)- Juazeiro(BA) Lagoa Grande, Orocó, Petrolina, Santa Maria da
Boa Vista Casa Nova, Curaçá, Juazeiro, Sobradinho
|
|
|
Ainda não foi criada.
|
|
20) RM Salvador (Camaçari, Candeias, Dias
D` Ávila, Itapacarica, Lauro de Freitas, Madri de Deus, São Fco. Conde,
Simões Filho, Vera Cruz)
|
Lei Complementar Federal 14/73
|
|
|
|
21) RM Maceió Barra de Santo Antônio, Barra de São
Miguel, Coqueiro Seco, Maceió, Marechal Deodoro, Messias, Paripueira, Pilar,
Rio Largo, Santa Luzia do Norte, Satuba
|
Lei Estadual anos 90
|
|
A Const. Estadual de PB fixa mecanismos
específicos de co-responsabilidade entre o gov. estadual e os municipais para
garantirem recursos as funções de interesse comum
|
|
22) RM Recife (PE)
Municípios integrantes: (Abreu e Lima,
Cabo de Santo Agostino, Camaragibe, Igarassu, Ipojuca, Ilha de Itamaracá,
Itapissuma, Jaboatão dos Guararapes, Moreno, Olinda, Paulista, Recife e São
Lourenço da Mata
|
Lei Complementar Federal n° 14 em 1973
- Lei Complementar 10/94
- Lei Complementar 49/03
|
Ø Conselho
deliberativo*( s/ periodicidade definida)
Ø Conselho
Consultivo*
Ø Fundação de
Desenv. da Região Metropolitana do Recife- FIDEM
Ø Fundação Instituto
de Pernambuco (FIPE)
Ø Instituto de
Desenvolvimento de Pernambuco- CONDEPE
Ø Agência Estadual
de Planejamento e Pesquisas de Pernambuci CONDEPE/FIDEM
Ø Sistema Gestor
Metropolitano
Ø Funderm (Fundo)
|
|
|
23) RM Fortaleza (CE) (Aquiraz, Caucaia,
Chorozinho, Eusébio, Fortaleza, Guaiúba, Horizonte, Itaitinga, Maracanaú,
Maranguape, Pacajus, Pacatuba, São Gonçalo do Amarante)
|
-Lei Complementar Federal n° 14 de 1973.
- Lei Estadual Complementar nº 18/99
|
Ø Conselho
Deliberativo da Região Metropolitana de Fortaleza (CDM)
|
Ø A Const. Estadual
enfatiza a importância estratégica da participação estadual.
Ø Extinção da
agencia metropolitana de planejamento.
|
|
24) RM Natal (RN)
Ceará-Mirim, Extremoz, Macaíba, Natal,
Nísia Floresta, Parnamirim, São Gonçalo do Amarante, São José de Mipibu
|
Lei Estadual anos 90
|
|
|
|
25) RM Grande São Luis (MA) Paço do Lumiar, Raposa, São José de Ribamar, São
Luíss
|
Lei Estadual anos 90
|
|
|
|
26) Belém (AM)
Ananindeua, Belém, Benevides, Marituba,
Santa Bárbara do Pará)
|
-Lei Estadual anos 90
- Lei Estadual 6.213/99
|
Ø Conselho
deliberativo
Ø Sistema Estadual
de Planejamento
Ø Companhia de
Gestão do Estado de Pará- COHAB/PA - gestão da região metropolitana através
de convênio com a SEPLAN
Ø Secretaria
Executiva de Des. Urbano e Regional- SEDURB: promover a institucionaização da
Região Metropolitana de Belém, atavés do planejamento, org. e execução das
funções públicas de interesse comum.
|
A Const. Estadual de AM fixa mecanismos
específicos de co-responsabilidade entre o gov. estadual e os municipais para
garantirem recursos as funções de interesse comum
|
*
Conselho Deliberativo instituído pela Lei Federal Complementar n° 14/73: grande
participação de executivos estaduais em detrimento dos municípios.
*
Conselho Consultivo instituído pela Lei Federal Complementar n° 14/73: forte
representação dos municípios/ função apenas de oferecer sugestões as instâncias
deliberativas. Aqui é onde se concentra a participação da sociedade civil.
#
Conselho Deliberativo com o mesmo formato ao estabelecido pela Lei Complementar
14/73.
&
Esses municípios integravam as regiões em 1973, portanto elas devem outros
integrantes agora.
2.
Observações Complementares: REGIÕES METROPOLITANAS
Na
criação das regiões metropolitanas foram considerados os seguintes critérios:
contigüidade físico- geográfica; interdependência sócio-econômica; grau de
conurbação dos municípios e ausência de instrumentos legais que possibilitassem
o tratamento integrado e seus problemas, com vistas à unificação da
organização, do planejamento e a execução de funções e serviços de interesse
comum dos municípios dela integrantes.
Em
todas as regiões metropolitanas são consideradas funções públicas de interesse
regional: o planejamento integrado de desenvolvimento regional, o poder de
polícia administrativa para preservação ambiental, controle uso e ocupação do
solo, preservação do patrimônio histórico e cultural, definição e execução do
sistema viário intra-regional, utilização de incentivos técnicos e financeiros
(estímulo à atividade econômica e imposição de tributos), além da prestação dos
seguintes serviços de utilidade pública: saúde, educação, transporte coletivo,
segurança pública, limpeza pública, abastecimento de água, esgoto sanitário,
abastecimento alimentar
Ocorre que, na maioria das
constituições estaduais dos Estados dotados regiões metropolitanas, há uma
parca definição do que seriam as “funções de interesses comuns” dos municípios
pertencentes as regiões metropolitanas.
Na maioria das RMs não foi
implementado o Fundo de Des. Metropolitano, por ex. SC
CONSÓRCIOS
INTERMUNICIPAIS
|
CONSÒRCIOS
INTERMUNICIPAIS
|
FORMATO
INSTITUCIONAL
|
OBSERVAÇÕES
|
|
Grande ABC-
Consórcio Intermunicipal do Alto Tamanduateí e Billings.
|
-
Conselho deliberativo de Municípios ( 7 prefeitos)
-
Conselho Consultivo (representantes da soc. Civil)
-
Conselho Fiscal (vereadores)
-
Secretaria Executiva permanente de técnicos municipais, que compete elaborar
trabalhos sobre temas específicos
-
Câmara do grande ABC- colegiado sem natureza jurídica (formado pelo Consórcio
Intermunicipal do Grande ABC, repres. dos órgãos públicos estaduais e municipais
e Fórum da Cidadania que representa as entidades da soc. Civil, parlamentares
da região CIEPS, sindicatos, ass. Profissionais de empresários trabalhadores)
a que compete integrar a atuação do
poder Público p/ elaborar um plano de des. Estratégico regional (repres. Dos
órgãos públicos estaduais e municipais e entidades da soc. Civil)
|
-
Prevalência das questões ambientais, como resíduos sólidos que motivou a
criação do Consórcio, sendo também consideradas como interesse regional;
abastecimento de água, saneamento básico e meio ambiente, drenagem de águas
pluviais, logística e inclusão social.
-
Criação precedida de aprovação de Leis específicas em cada um dos Municípios
integrantes
-
Consórcio registrado como entidade civil de interesse público, se fins
lucrativos, c/ estatuto próprio
|
|
Consórcio
Intermunicipal da Região Sudoeste da Grade São Paulo – CONISUD
|
-
Conselho deliberativo (6 prefeitos)
-
Conselho Consultivo (representantes da soc. Civil)
-
Conselho Fiscal (vereadores)
|
-
Em fase de estruturação.
-
Os Conselhos Consultivo e Fiscal estão em fase de organização
-
planejamento conduzido pelos órgãos setoriais estaduais.
-Criação
precedida de aprovação de Leis específicas em cada um dos Municípios
integrantes
-
Consórcio registrado como entidade civil de interesse público, se fins
lucrativos, c/ estatuto próprio.
-
Dificuldade em ser reconhecido como consórcio, a sua legitimidade tem sido
contestada na realização de parcerias
,
perante o Tribunal de Contas, os bancos estatais, Secretarias Estaduais.
|
OBS:
Os Consórcios são sempre instituídos por iniciativa de governos locais
AGLOMERAÇÕES URBANAS
|
AGLOMERAÇÕES
URBANAS
|
FORMATO
INSTITUCIONAL
|
|
Crajubar (CE)- Juazeiro do Norte, Crato e
Barbalha
|
- Secretaria de Des. Local e Regional-
SDLR
|
|
Nordeste do RS
|
- Universidade de Caxias do Sul- privada-
desempenhou papel fundamental na criação dessa aglomeração
- Conselho deliberativo (prefeitos dos
municípios e presidentes de Câmara de vereadores)
- Órgão Técnico de Apoio ( ainda não
nominado)
|
|
Sul do RS
|
- Criada a partir da iniciativa do
legislativo estadual
- Conselho deliberativo (prefeitos dos
municípios e presidentes de Câmara de vereadores, representações das
secretarias estaduais, de órgãos setoriais
e de universidades )
- Órgão Técnico de Apoio (ainda não
nominado)
|
VI – ASSUNTOS DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA A LEI FEDERAL DE COOPERAÇAO
DOS ENTES FEDERATIVOS SOBRE A POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO
Com base no regime
constitucional da Federação Brasileira, nas legislações, e projetos de leis nos
estudos, pesquisas analisadas preliminarmente que versam sobre as matérias relacionadas com a política
nacional de desenvolvimento urbano a
União tem competência para tratar dos seguintes assuntos através de uma lei
nacional que estabeleça a de integração,
organização e cooperação entre os entes federativos e as unidades regionais
federais, e as unidades estaduais
administrativas ( regiões metropolitanas )
1. Os princípios,
diretrizes e objetivos da política urbana previstos no Estatuto da Cidade.
2. As diretrizes,
conteúdos e os critérios e procedimentos para a elaboração dos planos nacionais e regionais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social .e as formas de compatibilização com os
planos diretores dos Municípios.
a) a premissa deste
estudo da política urbana regional
precisar enfrentar tanto a concentração, como o urbano não metropolitano,
inclusive aquele mais isolado ou rural, onde a base econômica é essencialmente
agrícola ou agroindustrial, e aquele onde se manifestam oportunidades de
desenvolvimento travadas pela falta de urbanização. A atenção a este urbano não
metropolitano, menos dinâmico, isolado ou raro deve ser destacado entre os
aspectos que definem a nova abordagem de política urbana;
b) a diversidade social e
cultural de ocupação do território brasileiro, em especial de uma parcela significativa do território
brasileiro( aproximadamente 22%) ser um território étnico ocupado por
populações indígenas e das
reivindicações das organizações indígenas transformarem seus territórios em
territórios federais.
4.Estabelecer a divisão territorial, organização, funções,
atribuições e instrumentos de gestão e financeiros das unidades
administrativas regionais federais , mediante a compatibilização e unificação das atribuições, funções,
organismos, instrumentos de planejamento e financeiros previstos nos projetos de lei em tramitação no
Congresso Nacional que visam a instituição da SUDENE, SUDAM e SUDECO
5. Compatibilizar os
sistemas de gestão, as formas de atuação e de cooperação e os instrumentos
financeiros previstos na lei que versa sobre o sistema de habitação de
interesse social, no projeto de lei 5296/05 que versa sobre a política nacional de saneamento ambiental, no projeto de lei Complementar
n° 12/2003, que trata das normas de
cooperação sobre a política nacional do meio ambiente e na proposta de projeto de lei de mobilidade
urbana.
6. Estabelecer um Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano e
a forma de gestão do fundo, finalidades, receitas , critérios para a destinação
de recursos.
7. Estabelecer as
diretrizes e critérios nacionais para
compatibilizar a criação,
organização das regiões metropolitanas,
aglomerados urbanos e microrregiões pelos Estados com a política nacional e
regional de desenvolvimento econômico e social , de ordenação nacional e
regional do território, levando em conta
o estudo do Observatório das Metrópoles Identificação dos espaços
metropolitanos e construção de tipologias.
8. Estabelecer as
diretrizes e critérios para a criação, a incorporação, a fusão e o
desmembramento de Municípios com base no artigo 18 § 4° da Constituição Federal.
VII – BIBLIOGRAFIA
ANAIS
– Assembléia Nacional Constituinte – Atas da 139 ◦ à 152 ◦ Sessão da Assembléia
Nacional Constituinte – 22 de agosto de 1987 página 4856 – A N. ANC – Brasília
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Vol 18- Senado Federal- SUBSECRETARIA DE ANAIS
ANAIS
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Nacional Constituinte – 10 de junho de 1988 página 11170 – A N. ANC – Brasília
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Os consórcios públicos como instrumento de cooperação federativa, texto
elaborado para apresentação no IX Congresso Internacional do CLAD sobre Reforma
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DALLARI, Dalmo de Abreu. Parecer
Jurídico sobre competências federativas para o setor de Saneamento
Ambiental, 02/02/2005.
D’AVILA,
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Editora Revista dos Tribunais, 1995.
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concorrente e supletiva em matéria de meio ambiente, Revista de Informação
Legislativa, julho/setembro de 1996- ano 33 n◦ 131
MANNA, Fabiana Monteiro Conti Della. Dissertação de Mestrado. Federação,
repartição constitucional de competências e o direito do consumidor – São
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal
Brasileiro. 3a ed. São Paulo: RT, 1977.
MEIRELLES, Hely Lopes. O Regime Municipal Brasileiro, exposição
ao Congresso Hispano-Americano de Municípios, Santiago do Chile, nov/69, p.3
MORAES,
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MORBIDELLI,
Janice Helena Ferreri. Um novo pacto federativo para o Brasil. São
Paulo: Celso Bastos Editor: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional,
1999, p. 29 apud Aureliano
NETO, Floriano de Azevedo Marques. Parecer Jurídico versando sobre a
constitucionalidade do projeto de lei de consórcios públicos a pedido do
Ministério das Cidades, 08/03/2005.
PIETRO,
Maria Sylvia Zanella di. Direito
Administrativo - 15◦ Edição- Jurídico Atlas.
RAMOS,
Dirceo Torrecillas. O Federalismo Assimétrico – Editora Plêiade - 2000.
ROCHA,
Carmem Lúcia Antunes. República e
Federação no Brasil – Traços Constitucionais da organização política
Brasileira, Del Rey, 1997
SABOIA,
Marcelo Rocha, Notas sobre as regiões metropolitanas, Revista de Informação
Legislativa, Brasília 35 n 138 abr/jun 1998.
SILVA,
José Afonso.Curso de Direito
Constitucional Positivo - 20 edição, Editora Malheiros.
TEMER, Michel. Elementos do
Direito Constitucional, p.32.
Documentos
Consultados
Ø
Publicação da Comissão de Desenvolvimento Urbano e
Interior da Câmara dos Deputados “A questão metropolitana no Brasil:
experiências legislativas e institucionais, desafios de gestão e financiamento.”
,Brasília , 2004.
Ø
Seminário
Internacional Gestão de Regiões Metropolitanas.
Ø
Caderno
1 do MCidades Política Nacional de Desenvolvimento Urbano
[1]
Este relatório contou com a colaboração de Patrícia
de Menezes Cardoso, Mariana Mencio, Karina Uzzo, Paulo Romeiro, Rodrigo Dantas
e Júlia Cara Giovannetti.
[2]
Curso de Direito Constitucional Positivo- 20 edição, Editora Malheiros.
[3]
José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 20 edição,
Malheiros Editores.
[4]
Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, 7 edição, Jurídico Atlas.
[5]
República e Federação no Brasil – Traços Constitucionais da organização
política Brasileira, Del Rey, 1997
[6]
Hely Lopes Meirelles, O Regime Municipal Brasileiro, exposição ao Congresso
Hispano-Americano de Municípios, Santiago do Chile, nov/69, p.3
[7]
ROCHA, Carmem Lúcia Antunes. República e
Federação no Brasil- Traços Constitucionais da organização política brasileira,
Del Rey.
[8]
RAMOS, Dirceo Torrecillas. O Federalismo Assimétrico – Editora Plêiade.
[9]
BONAVIDES, Paulo. A Constituição Aberta. 2ª ed. São Paulo: Malheiros Editores
Ltda, 1996.
[10]
BONAVIDES, Paulo. A Constituição Aberta. 2ª ed. São Paulo: Malheiros Editores
Ltda, 1996.
[11]
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, 14 edição- Malheiros
Editores.
[12] ANAIS – Assembléia Nacional Constituinte –
Atas da 139 ◦ à 152 ◦ Sessão da Assembléia Nacional Constituinte – 22 de agosto
de 1987 página 4857 – A N. ANC – Brasília – Vol 8- Senado Federal-
SUBSECRETARIA DE ANAIS
[13]
idem
[14] Direito Constitucional, Alexandre de Moraes,
Jurídico Atlas.
[15]
Competência comum, concorrente e supletiva em matéria de meio ambiente, Revista
de Informação Legislativa, julho/setembro de 1996- ano 33 n◦ 131
[16]
POR UMA NOVA FEDERAÇÃO. Coordenador: Celso Bastos. São Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 1995, p.34-35.
[17]
Parecer Jurídico de Dalmo de Abreu Dallari sobre competências federativas para
o setor de Saneamento Ambiental, 02/02/2005.
[18]
União, Estados e Municípios na Nova Constituição: Enfoque Jurídico-Formal, in A
Nova Constituição Paulista, São Paulo: Fundação Faria Lima/Fundação de
Desenvolvimento Administrativo, 1989.
[19]
ROCHA, Carmem Lúcia Antunes. República e
Federação no Brasil- Traços Constitucionais da Organização política brasileira-
Del Rey.
[20]
GRAU, Eros R. Regiões Metropolitanas: regime jurídico. São Paulo: J. Bushatsky,
1974.
[21]
SABOIA, Marcelo Rocha, Notas sobre as regiões metropolitanas, Revista de
Informação Legislativa, Brasília 35 n 138 abr/jun 1998.
[22]
LIRA, Ricardo C. Pereira. Manutenção da disciplina das Regiões Administrativas
em nível federal: ofício de 4/5/87 ao Procurador Geral do Estado do Rio de
Janeiro (mimeografado).
[23]
Anais da Constituição de 1967. Brasília: Senado Federal, v. 6, 1970
[24] CUNHA, Rosani
Evangelista - Federalismo e Relações Intergovernamentais: Os consórcios
públicos como instrumento de cooperação federativa, texto elaborado para
apresentação no IX Congresso Internacional do CLAD sobre Reforma do estado e da
Administração Pública, agosto de 2004.
[25] MEIRELLES, Hely
Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 3a ed. São Paulo: RT, 1977.
[26] Parecer Jurídico
de Floriano de Azevedo Marques Neto versando sobre a constitucionalidade do
projeto de lei de consórcios públicos a pedido do Ministério das Cidades,
08/03/2005.
[27] O artigo 241 da
Constituição Federal dispõe que “a União, os Estados, O Distrito Federal e os
Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e convênios de
cooperação entre entes federados, autorizando a gestão associada de serviços
públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços,
pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”.
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